I SA/Wa 627/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie: WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Mirosław Gdesz Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Gminy L. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zezwolenia oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2015r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. z dnia [...] października 2012r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zezwolenia. W uzasadnieniu decyzji Minister podał, że zezwoleniem nr [...] z dnia [...] grudnia 1985r. Zastępca Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] zezwolił na zawarcie umowy o przekazaniu Przedsiębiorstwu [...] w L. w odpłatne użytkowanie nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] Wnioskiem z dnia 5 września 2012r. Gmina L. wystąpiła o stwierdzenie nieważności powyższego zezwolenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzją z dnia [...] października 2012r. nr [..] Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania wskazując, że Gmina Miasto L. nie posiada interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina Miasto L. podnosząc, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww zezwolenia stanowi zagadnienie wstępne do procesu komunalizacji przedmiotowej nieruchomości, a gmina swój interes prawny wywodzi z przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Minister Infrastruktury i Rozwoju rozpatrując sprawę wskazał na błędną formę rozstrzygnięcia organu I instancji, gdyż rozstrzygnął on w sprawie decyzją, a nie postanowieniem. Odmowa zaś wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną następuje zgodnie z art. 61a k.p.a. w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Tymczasem w niniejszej sprawie organ I instancji rozstrzygnął powyższą kwestię na podstawie art. 157 k.p.a., co skutkowało błędnym pouczeniem o terminie wniesienia odwołania . Pomimo zaistniałych błędów , w tym błędnego pouczenia o terminie odwołania, środek zaskarżenia w powyższej sprawie według Ministra należy rozpatrzeć, jak odwołanie od decyzji, gdyż w odmiennym przypadku strona, która zastosowała się do pouczenia w decyzji poniosłaby negatywne konsekwencje błędnego pouczenia (art. 112 k.p.a.). W ocenie organu II instancji wskazane wyżej uchybienia nie są obciążone taką wadą, która implikowałaby konieczność uchylenia i przekazania ww rozstrzygnięcia do ponownego rozpatrzenia przez organ I Instancji. Odnosząc się do części merytorycznej rozstrzygnięcia organu I instancji Minister wskazał, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ II instancji podniósł, że pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a. może być wyprowadzone tylko z przepisu prawa materialnego tj. konkretnej normy prawnej, dla której może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. W ocenie Ministra interes prawny Gminy L. w niniejszej sprawie uzależniony jest od wydania ostatecznej decyzji komunalizacyjnej, o której mowa w art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32, poz. 191 ze zm.), której przypisać można jedynie charakter deklaratoryjny, gdyż potwierdza ona zaistniały z dniem 27 maja 1990r. skutek prawny. Powszechnie przy tym uznaje się, że decyzja o stwierdzeniu nabycia mienia z mocy prawa, mimo deklaratoryjności zawiera w sobie element konstytutywny, który przejawia się w tym, iż dopiero od momentu potwierdzenia nabycia prawa własności w drodze tego aktu, gmina może skutecznie powoływać się na prawo własności, w tym ujawniać je w księdze wieczystej. Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał wyrok NSA z dnia 21 marca 2013r. sygn. akt I OSK 1436/12). Minister wskazał, że w przedmiotowej sprawie została wydana przez Wojewodę [...] w dniu [...] sierpnia 2012r. na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ww ustawy decyzja odmawiająca stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z dniem 27 maja 1990r. przez Gminę Miasto [...] prawa własności przedmiotowej nieruchomości. W związku z powyższym Minister stwierdził, że wniosek o stwierdzenie nieważności zezwolenia z dnia 5 grudnia 1985r. pochodzi od osoby nie będącej stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., bowiem prawo własności gminy do przedmiotowego gruntu nie zostało potwierdzone ostateczną decyzją komunalizacyjną. Powyższe oznacza, że Gmina L. nie posiada tytułu prawnego do niniejszej nieruchomości, a tym samym nie jest legitymowana do występowania z żądaniem stwierdzenia nieważności kwestionowanego zezwolenia. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina L. zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono, ze Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] grudnia 2014r. nr [...] uchyliła decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012r. w sprawie odmowy stwierdzenia nieodpłatnego nabycia przez Gminę L. z mocy prawa własności przedmiotowej nieruchomości i przekazała sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W związku z powyższym zdaniem skarżącej Minister Infrastruktury i Rozwoju nie może jednoznacznie przesądzić o braku przymiotu strony Gminy [...] skoro nie została ostatecznie rozstrzygnięta kwestia komunalizacji. Podniesiono, że skoro kwestionowane zezwolenie wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, gdyż w dacie jego wydania Skarb Państwa nie był właścicielem przedmiotowej nieruchomości, to obowiązkiem właściwego organu jest wyeliminowanie takiego dokumentu z obrotu prawnego z urzędu. Zdaniem skarżącej konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji bowiem organ I instancji nadał błędną formę swojemu rozstrzygnięciu. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 60 k.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten znajduje zastosowanie w sprawach o stwierdzenie nieważności (o ile nie są one wszczynane z urzędu) z uwagi na treść art. 157 § 2 k.p.a., przewidującego możliwość inicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie strony. O tym zaś, kto jest stroną postępowania rozstrzyga art. 28 k.p.a., z którego wynika, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy upatrywać zaś, jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzenie interesu prawnego wymaga więc ustalenia istnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2011 r. I OSK 883/10 Lex nr 990299). Interes ten winien być indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajdować musi potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego w konkretnej sprawie administracyjnej. Odmawiając wszczęcia postępowania nadzorczego w sprawie niniejszej organy orzekające oceniły, iż wnoszącej podanie gminie nie przysługuje status strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż nie legitymuje się ona żadnym tytułem prawno- rzeczowym do przedmiotowej nieruchomości, a więc nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu zezwolenia z dnia 5 grudnia 1985r. Z takim stanowiskiem organów należy się zgodzić . Z treści art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, na który powołuje się skarżąca gmina, wynika w sposób niebudzący wątpliwości, iż nabycie mienia ogólnonarodowego następuje z dniem 27 maja 1990 r. z mocy samego prawa. Powyższe oznacza, jak słusznie zauważył organ II instancji, iż skuteczność komunalizacji na podstawie tego przepisu zdeterminowana jest wystąpieniem przesłanek na dzień wskazany w tym przepisie, zaś decyzji, o której mowa w art. 18 ust. 1 wskazanej ustawy, przypisać można jedynie charakter deklaratoryjny, gdyż potwierdza ona zaistniały z dniem 27 maja 1990 r. skutek prawny. Powszechnie przy tym uznaje się, że decyzja o stwierdzeniu nabycia mienia z mocy prawa, mimo deklaratoryjności, zawiera w sobie element konstytutywny, który przejawia się w tym, iż dopiero od momentu potwierdzenia nabycia prawa własności w drodze tego aktu, gmina może skutecznie powoływać się na prawo własności, w tym - zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej - ujawniać je w księdze wieczystej. W niniejszej sprawie, jak wynika z akt sprawy i skargi, postępowanie komunalizacyjne jest w toku i na datę wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nie zostało zakończone. Uchylenie zaś przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012r. odmawiającej komunalizacji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, nie daje skarżącej gminie tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowej nieruchomości, co w konsekwencji oznacza, że nie może ona być stroną kwestionowanego postępowania. Dodać należy, że w niniejszym postępowaniu niewątpliwie doszło do naruszenia prawa polegającego na zastosowaniu niewłaściwej formy rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania poprzez wydanie w tym przedmiocie decyzji na podstawie art. 157 k.p.a., a nie postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., jednakże powyższe uchybienie zdaniem Sądu pozostaje bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia polegającego na odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego. Wprowadzona z dniem 11 kwietnia 2011 r. nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego mocą ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 z późn. zm.), w ramach której dodano w tej ustawie m.in. art. 61a w brzmieniu: "gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania" (§ 1); "Na postanowienie, o którym mowa w § 1 służy zażalenie" (§ 2). Wobec tego organ administracji publicznej obowiązany jest zbadać, czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie, a zatem czy powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny. Jeżeli w sposób oczywisty, bez przeprowadzenia złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego oraz działań w zakresie ustalenia stanu faktycznego, można ustalić brak interesu prawnego po stronie podmiotu wnoszącego podanie, jak i w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania opierane jest na poczuciu sprawiedliwości społecznej czy ogólnych wartościach uzasadniających prawidłowe działanie w formie decyzji administracyjnej lub innego aktu administracyjnego, należy zastosować regulację z art. 61a § 1 k.p.a. W takiej sytuacji brak jest podstaw do wszczęcia postępowania, a następnie zakończenia go decyzją o umorzeniu w razie braku podstaw prawnych do wyprowadzenia interesu prawnego jednostki składającej żądanie wszczęcia postępowania (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak/J. Borkowski, k.p.a., Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, komentarz do art. 61a § 1 k.p.a., Nb 4-7). Wojewoda [...] zobligowany był zatem zbadać, czy skarżąca gmina w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji o odmowie wszczęcia postępowania miała przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a jej żądanie mogło doprowadzić do skutecznego wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności kwestionowanego zezwolenia z dnia 5 grudnia 1985r. W ocenie Sądu, w okolicznościach tej sprawy organ odwoławczy, zasadnie utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, z uwzględnieniem obowiązującego w chwili orzekania stanu prawnego i faktycznego. Powyższa ocena będąca wynikiem sądowej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nie oznacza oczywiście, że organ nadzoru nie może wszcząć z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanego zezwolenia, jeżeli uzna, że istnieją ku temu podstawy. Skarżący nie może jednak domagać się od organu wszczęcia takiego postępowania z urzędu "na jego wniosek". W szczególności sytuacja taka nie zobowiązuje organu do zareagowania w formie procesowej na wniosek jednostki nie będącej stroną w sprawie, w której domaga się ona wszczęcia postępowania. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują, aby organ miał obowiązek wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy wnioskuje o to podmiot, który nie posiada przymiotu strony w takim postępowaniu. Nawet ewentualne uznanie przez organ w przyszłości, że zasadnym jest wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanego zezwolenia , nie przyda skarżącemu charakteru strony tego postępowania. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.