I SA/Wa 628/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart, Asesor WSA Iwona Ścieszka, Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), Protokolant referent Agnieszka Stefańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2022 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia 30 grudnia 2021 r. nr KO -1388/4103/727/21 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku, działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) i art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 3 grudnia 2021 r. nr GOPS.4622.34.2021 odmawiającą A. Ć. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią E. K. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że w dniu 5 listopada 2021 r. A. Ć. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babcią. Organ I instancji odmówił przyznania świadczenia, podnosząc, że zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Natomiast E. K. po raz pierwszy uzyskała orzeczenie o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji w wieku 75 lat. Dalej organ I instancji przedstawił zakres czynności wykonywanych przez wnioskodawczynię wobec babci, wskazując jednocześnie, że w weekendy opiekę nad E. K. sprawuje syn – Z. K., który w tygodniu pracuje dorywczo w W. Organ I instancji ustalił, że E. K. posiada trzech synów, żaden z synów nie posiada orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, wszyscy są czynni zawodowo, a syn Z. K. zamieszkuje z E. K. Organ I instancji zaznaczył, że wnioskodawczyni jako wnuczka E. K. jest osobą zobowiązaną do alimentacji w II stopniu, co wyklucza możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia. Od tej decyzji odwołała się A. Ć. W ocenie odwołującej kryterium stopnia pokrewieństwa wyznaczające kolejność zobowiązania do alimentacji nie może samo w sobie stanowić przeszkody w nabyciu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego bez dokładnego zbadania, kto tak naprawdę opiekuje się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Strona podniosła, że wywiad środowiskowy przeprowadzony przez pracowników GOPS w S. potwierdza, że to ona sprawuje nad babcią osobistą, codzienną opiekę i wywiązuje się z podjętego obowiązku bez zastrzeżeń, a mimo to organ I instancji nadal odmawia jej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. A. Ć. podała, że wcześniej opiekę nad babcią sprawowała jej mama, która zmarła w lutym 2021 r. Obecnie babcia ma trzech synów, wszyscy trzej są czynni zawodowo. Synowie: W. K. i S. K. mieszkają w innych miejscowościach i nie wyrażają woli opiekowania się matką, bardzo rzadko ją odwiedzają i nie do końca mają wiedzę o tym, co się dzieje w jej domu. Syn Z. K., który pomieszkuje w domu babci, jest alkoholikiem. Strona podała, że choroba alkoholowa wuja oraz brak możliwości dostarczania przez niego środków niezbędnych na sfinansowanie opieki nad babcią uniemożliwia mu sprawowanie opieki. Wyjaśniła, że jej dom i dom babci znajdują się w jednym podwórku. Wskazała, że robi dla babci zakupy spożywcze i chemiczne, wozi ją do lekarza, realizuje recepty, sprząta, pierze, przynosi opał i pali w piecu, przygotowuje posiłki, odbiera korespondencję. Jeśli zachodzi potrzeba, to pomaga babci przy kąpieli. Dodatkowo kupuje i przywozi butle gazowe, kupuje też ubrania i obuwie, tak by babcia mogła przymierzyć je w domu, bo nie jest w stanie jeździć do sklepu, ponieważ jest osobą chorą i praktycznie nie wychodzi z domu, a w nim porusza się o kulach. Strona podkreśliła, że sprawuje ona faktyczną, codzienną, całodobową opiekę nad babcią. Mając na uwadze dobro babci, zrezygnowała z kariery zawodowej. W dalszej części uzasadnienia Kolegium podkreśliło, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może stanowić przesłanki do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jednak organ odwoławczy zauważył, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1a ustawy, zgodnie z którym osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tymczasem w niniejszej sprawie babcia strony ma trzech synów. Osobami zobowiązanymi do alimentacji wobec niej są: W. K., ur. 09.02.1958 r., zamieszkały w miejscowości P., pracuje; Z. K., ur. 05.08.1960 r., zamieszkały w miejscowości P., pracuje dorywczo w W.; S. K., ur. 20.03.1964 r., zamieszkały w miejscowości R., gm. L., pracuje. Żaden z synów nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż tylko obiektywne przeszkody w sprawowaniu opieki przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą jej wymagającą mogą uzasadniać przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie z dalszym stopniem pokrewieństwa, sprawującej faktyczną opiekę i zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności. Jednak do takich okoliczności w żadnym razie nie można zaliczyć faktu świadczenia pracy, zamieszkiwania poza miejscem zamieszkania rodzica czy stanu zdrowia nieznajdującego potwierdzenia w orzeczeniu o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dowodem mogącym wykazać brak możliwości sprawowania przez Z. K. opieki nad matką jest w okolicznościach niniejszej sprawy wyłącznie orzeczenie ustalające znaczny stopień niepełnosprawności. Ponadto, zdaniem organu, jeżeli obowiązek alimentacyjny nie może z różnych względów przybrać postaci świadczenia pomocy w formie starań osobistych, może on także polegać na wypłacie niezbędnych środków. Dopuszczalna jest bowiem każda postać świadczeń alimentacyjnych, jeżeli zabezpieczy ona w należyty sposób interesy uprawionego. Przyjęcie odmiennego stanowiska spowodowałoby niczym nieuzasadnione przerzucenie na organy państwa kosztów związanych z opieką nad niepełnosprawną osobą, w sytuacji gdy istnieją osoby z kręgu jej najbliższej rodziny, które w świetle obowiązujących regulacji prawnych mają względem tej osoby obowiązek pokrywania takich kosztów w ramach obowiązku alimentacyjnego. Organ podkreślił, że nie można przyznać świadczenia członkowi rodziny spokrewnionemu w dalszym stopniu z osobą wymagająca opieki, gdy zobowiązani w pierwszej kolejności nie chcą dostarczać środków pieniężnych czy zrezygnować z pracy zawodowej w celu sprawowania opieki, a wolę takiej rezygnacji wyraża inny członek rodziny. Nie są to bowiem przyczyny niezależne od nich i ich woli, a tylko takie zwalniają z obowiązku alimentacyjnego. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem skierowane do kogokolwiek z rodziny, krewnych, w zależności od tego, kto się tej opieki podejmie. A. Ć. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, stawiając zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na pominięciu celów ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że w sytuacji gdy syn Z. K. pracuje dorywczo w ciągu tygodnia w W., może opiekować się niepełnosprawną matką E. K., w sytuacji gdy to na A. Ć. spoczywa obowiązek opieki nad babcią i nie ma innych osób, które mogłyby się nią zająć. Zgodnie z poglądem judykatury obowiązek alimentacyjny po stronie wnuczki powstaje także wówczas, gdy osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności nie będą w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od nich na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania będzie niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organy uznały, iż w stosunku do babci E. K. w pierwszej kolejności osobą zobowiązaną do udzielenia jej pomocy jest syn Z. K. Tymczasem istotną okolicznością w sprawie jest fakt, że Z. K. pracuje w W. Ponadto jest osobą uzależnioną od alkoholu, nawet jeśli deklarowałby, iż zajmie się matką, niestety tego nie uczyni. GOPS w S. wielokrotnie podejmował interwencję w sprawie uzależnienia od alkoholu Z. K. Organ I instancji nie załączył w tej sprawie żadnej dokumentacji. To na skarżącej ciąży obowiązek zajęcia się babcią, wcześniej zajmowała się nią córka E.K. a matka skarżącej M. C., jednakże po jej śmierci, ten obowiązek spoczął na skarżącej, która z tego powodu nie może podjąć zatrudnienia. Skarżąca powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie osób wskazanych w art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych i uniemożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji może - w okolicznościach konkretnej sprawy - prowadzić do naruszenia konstytucyjnej zasady równości i sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzić w konstytucyjny nakaz ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP). Wnuczka wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią, w wyjątkowych sytuacjach, może zostać uznana za osobę uprawnioną do takiego świadczenia. Przy czym brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności osób, na których spoczywa w pierwszej kolejności obowiązek alimentacyjny względem niepełnosprawnego członka najbliższej rodziny, nie wyczerpuje sytuacji uprawniających wnuczkę do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego tego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sądy administracyjne dokonują kontroli aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej jedynie pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie podstawą decyzji odmawiającej przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego był art. 17 ust. 1a w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom niż wymienione w ust. 1 pkt 1-3, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wydający zaskarżoną decyzję organ nie kwestionuje, że skarżąca należy do kręgu osób określonych w powyższym przepisie. Zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży na niej obowiązek alimentacyjny (art. 128 Kodeksu). Zrezygnowała ona i nie podejmuje zatrudnienia z uwagi na potrzebę sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Należy podkreślić, że powyższe okoliczności nie są sporne w niniejszej sprawie. Oznacza to, że organ nie kwestionował faktu sprawowania opieki nad babcią, ani okoliczności, że w tym celu skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia. Przyczyną wydania decyzji odmownej było jednak wystąpienie w sprawie negatywnej przesłanki przyznania świadczenia, wymienionej w art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stosownie do tego przepisu, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki (a do takich osób zalicza się bezspornie skarżąca), przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ odwoławczy zasadnie uznał, że nie doszło do spełnienia drugiego z wymienionych w tym przepisie warunków, ponieważ osoba wymagająca opieki ma trzech dorosłych synów (a więc osoby spokrewnione w pierwszym stopniu), którzy nie są małoletni i nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie można przy tym zgodzić się ze skarżącą, że organ wskazał jako przyczynę odmowy okoliczność, że osobą zobowiązaną do pomocy jest syn Z. K. Organ wyjaśnił bowiem, że wziął pod uwagę, iż E. K. posiada trzech synów i każdy z nich (a nie tylko Z. K.) jest zobowiązany do świadczenia jej pomocy. Skoro w sprawie wystąpiła negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, organ był zobowiązany na podstawie art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych do wydania decyzji odmownej. Odnosząc się do argumentacji skarżącej i powoływanego przez nią orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczącego stosowania art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, należy podkreślić, że w sprawach, w których sądy stwierdzały, że niezasadne było zastosowanie przez organ tego przepisu, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, wymienione w art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy, nie mogły obiektywnie sprawować opieki ze względu na wiek lub stan zdrowia. Sądy administracyjne uznawały bowiem, że są to okoliczności uniemożliwiające efektywne sprawowanie opieki. Zdaniem Sądu, taka sytuacja nie występuje w niniejszej sprawie. Nawet jeśli bowiem uznać, że Z. K. rzeczywiście z uwagi na chorobę alkoholową nie może sprawować efektywnej opieki, a okoliczność taka nie musi być – wbrew stanowisku organu – potwierdzona orzeczeniem o niepełnosprawności, to nie można pominąć faktu, że babcia skarżącej ma dwóch innych synów, w stosunku do których nie zachodzą żadne obiektywne przeszkody uniemożliwiające im sprawowanie opieki nad matką. Za tego rodzaju okoliczności nie może być uznane zamieszkiwanie w innej miejscowości, brak zainteresowania świadczeniem pomocy, a także aktywność zawodowa. W art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca przyjął rozwiązanie, zgodnie z którym w pierwszej kolejności zobowiązane do świadczenia opieki są osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, a dopiero w przypadku gdy takich osób nie ma lub nie są one obiektywnie w stanie sprawować opieki, rezygnacja z zatrudnienia lub jego niepodejmowanie w celu sprawowania opieki może zostać zrekompensowane poprzez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wobec osób zobowiązanych do alimentacji w dalszej kolejności. Reasumując, Sąd stwierdza, że wobec wystąpienia w niniejszej sprawie negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wymienionej w art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasadne było wydanie przez organ decyzji odmawiającej przyznania tego świadczenia. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) orzekł jak w sentencji.