I SA/Wa 630/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Skiba, Sędziowie sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, , po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. D. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2021 r., nr [...] Decyzją z 25 listopada 2021 r., nr DSZ-V.5321.1.534.2021.AC, Minister Rodziny i Polityki Społecznej, po rozpatrzeniu odwołania B. D., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z 25 maja 2021 r., nr WP-XV.9950.7.7766.2021, o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym; Wnioskiem z 12 kwietnia 2021 r. B. D. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem L. D.. Do wniosku załączyła wyrok Sądu Rejonowego w Nowym Sączu z 15 lipca 2020 r. (wydany na skutek odwołania od orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie z 25 września 2019 r.), w którym sąd zmienił treść orzeczenia o stopniu niepełnosprawności L.D. w ten sposób, że zaliczył go do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na stałe oraz ustalił, że wymaga on korzystania ze środowiskowego systemu wsparcia w samodzielnej egzystencji. Ponadto, do wniosku załączono wyrok Sądu Okręgowego w Nowym Sączu z 10 marca 2021 r., którym sąd na skutek apelacji L.D. zmienił wyrok Sądu Rejonowego z 15 lipca 2020 r., w ten sposób, że dodatkowo ustalił, że L.D. wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością do samodzielnej egzystencji oraz wymaga stałego współudziału na co dzień opiekuna w procesie jego leczenia, rehabilitacji, edukacji. Decyzją z 25 maja 2021 r. Wojewoda Małopolski, działając na podstawie przepisów ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, odmówił B.D. przyznania wnioskowanego świadczenia w okresie od 1 lutego 2019 r. do 31 marca 2020 r. oraz od 1 czerwca 2020 r. na stale. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła B. D. podnosząc, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych umiarkowany stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, ale ze wskazaniami wymienionymi w przepisie, prowadzi do nabycia przez opiekuna świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z 25 listopada 2021 r. Minister Rodziny i Polityki Społecznej utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z 25 maja 2021 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ przywołał treść art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i podniósł, że powołany przepis określa jasno zamknięty katalog warunków, jakie należy spełnić, ubiegając się o świadczenie pielęgnacyjne. Zdaniem organu odwoławczego, prawidłowo Wojewoda powołał się na ustawę z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, zgodnie z którą orzekanie o stanie niepełnosprawności jest zależne od tego, czy dotyczy osoby poniżej 16 roku życia, czy też starszej, w stosunku do której orzeka się o stopniu niepełnosprawności. W związku z powyższym przyznanie L.D. świadczenia pielęgnacyjnego byłoby możliwe tylko w sytuacji posiadania przez niego orzeczenia o niepełnosprawności wraz ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, jednak tylko do ukończenia 16-go roku życia. Zdaniem organu, wobec tego, że na podstawie orzeczenia Sądu Rejonowego w Nowym Sączu z 15 lipca 2020 r. L.D. posiada aktualnie umiarkowany stopień niepełnosprawności, brak jest podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skargę na powyższą decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła B. D. zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego, a to art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i pominięcie wynikających z wyroku Sądu wskazań w zakresie konieczności stałej lub długotrwałej opieki nad synem w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem L.D. zgodnie z żądaniami przedstawionymi we wniosku, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Skarżąca uzasadniła, że na gruncie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych organy wywodzą, że warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w przypadku dziecka, które ukończyło 16-y rok życia, jest legitymowanie się przez nie orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Pogląd ten jest rezultatem wykładni systemowej omawianego przepisu, przy której uwzględniono odmienny sposób orzekania o stanie niepełnosprawności przyjęty w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 15 lipca 2003 r. wydanym na podstawie delegacji zawartej w ustawie z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnienia osób niepełnosprawnych, w zależności od tego, czy dotyczy to osoby poniżej 16-go roku życia, czy też starszej. W stosunku do drugiej grupy osób niepełnosprawnych według tej ustawy orzeczenie potwierdzające niepełnosprawność obligatoryjnie określa stopień niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany, lekki), a w stosunku do pierwszej jedynie stwierdza zaliczenie do osób niepełnosprawnych (por. art. 4 i art. 4a ust. 1 powołanej ustawy). Powołując się na po orzecznictwo sądów administracyjnych skarżąca podniosła, że taka wykładnia art. 17 ust. 1 ustawy jest błędna i prowadzi do rezultatów sprzecznych z ratio legis tego przepisu, jakim jest wsparcie finansowe przez państwo osób rezygnujących lub niepodejmujących zatrudnienia w celu sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, które ze względu na tę dysfunkcję nie ma możliwości samodzielnej egzystencji względnie ma ją w znacznym stopniu ograniczoną i wymaga stałego wsparcie opiekuna w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji. Prowadzi także do nieuprawnionego różnicowania sytuacji prawnej opiekunów niepełnosprawnych dzieci ze wskazaniami dotyczącymi art. 6b pkt 7 i 8 powołanej ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej, z tego względu że stopień niepełnosprawności dla dzieci powyżej 16-go roku życia został określony na poziomie niższym niż znaczny. Zdaniem skarżącej, przyjęte przez organy rozumienie powołanego przepisu doprowadziło do sytuacji, w której skarżąca jako opiekunka niepełnosprawnego syna - po ukończeniu przez niego 16-go roku życia traci świadczenie z tego tylko powodu, że ustalony w orzeczeniu stopień niepełnosprawności nie jest znaczny, choć skutki wywołane tą dysfunkcją nie uległy w tym czasie zmianie (nadal nie jest on zdolny do samodzielnej egzystencji i wymaga stałego wsparcia dotychczasowego opiekuna w zakresie rehabilitacji, leczenia i edukacji), co znajduje potwierdzenie w treści wskazań zawartych w wyroku Sądu Rejonowego w Nowym Sączu z 15 lipca 2020 r., skorygowanych wyrokiem Sądu Okręgowego w Nowym Sączu z 10 marca 2021 r. Skarżąca wskazała, że przez orzeczenie o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami, o którym stanowi art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych należy rozumieć zarówno orzeczenie wydawane w stosunku do osób nieprzekraczających 16-go roku życia, jak też orzeczenie o zaliczeniu osoby niepełnosprawnej do innego niż znaczny stopnień niepełnosprawności (np. umiarkowanego), o ile w treści takich orzeczeń, w tym wypadku na skutek wyroku sądowego, zawarte zostały wskazania dotyczące konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna osoby niepełnosprawnej w procesie jej leczenia, rehabilitacji i edukacji. Takim orzeczeniem, co pozostaje niesporne, niewątpliwie legitymuje się syn skarżącej L.D.. To zaś oznacza, że przy spełnieniu pozostałych przesłanek określonych w art. 17 ustawy, jako jego opiekun powinna uzyskać prawo do żądanego świadczenia. W odpowiedzi na skargę Minister Rodziny i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020, poz. 111), zwanej dalej "ustawą" lub "ustawą z 28 listopada 2003 r.". W myśl art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom wymienionym w tym przepisie - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Aprobując rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji Minister przyjął, że w odniesieniu do osób powyżej 16-go roku życia, z uwagi na konieczność ustalenia stopnia niepełnosprawności, jedynie ustalenie niepełnosprawności w stopniu znacznym uprawnia do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Część druga powołanego przepisu, uzależniająca możliwość ubiegania się o to świadczenie przez opiekuna osoby posiadającej orzeczenie o niepełnosprawności od zawartych w tym orzeczeniu wskazań dotyczy bowiem jedynie osób o orzeczonej niepełnosprawności, czyli osób przed ukończeniem 16-go roku życia. Organ wykluczył zatem możliwość ubiegania się o powyższe świadczenie opiekunów osób powyżej 16-go roku życia z ustalonym stopniem niepełnosprawności innym niż znaczny. Sąd powyższego stanowiska organu nie podziela. Wyjaśnić trzeba, że art. 17 ust. 1 in fine ustawy z 28 listopada 2003 r. był wielokrotnie przedmiotem analizy sądów administracyjnych w różnych okolicznościach faktycznych. Dokonując wykładni tego przepisu w uzasadnieniu wyroku z 9 czerwca 2017 r. (sygn. akt I OSK 2787/16, Lex nr 2331580) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przesłanki konieczne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego są spełnione wówczas, gdy osoba, na rzecz której świadczenie jest przyznawane legitymuje się albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie z dwoma wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Pierwsza dotyczy niepełnoprawności w stopniu znacznym bez wskazania żadnych dodatkowych warunków, druga zaś pozostałych postaci niepełnosprawności, w tym tzw. niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym. W tym drugim przypadku, o czym przesądzają użyte w przepisie zwroty "łącznie ze wskazaniami", a także spójnik "oraz" umieszczony pomiędzy wyliczeniem pierwszego i drugiego ze wskazań, przyznanie świadczenia wymaga kumulatywnego spełnienia przesłanek: orzeczenia stwierdzającego niepełnosprawność (za wyjątkiem postaci znacznej – przypadek pierwszy), orzeczenia stwierdzającego konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, orzeczenia stwierdzającego konieczność stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Podzielając powyższe spostrzeżenia sąd w składzie orzekającym zauważa, że przez orzeczenie o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami, o których stanowi końcowa część art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. należy rozumieć zarówno orzeczenie wydawane w stosunku do osób nieprzekraczających 16-go roku życia, jak też orzeczenie o zaliczeniu osoby niepełnosprawnej (powyżej 16-go roku życia) do innego niż znaczny stopień niepełnosprawności (np. umiarkowanego), o ile w treści takich orzeczeń zawarte zostały wskazania dotyczące konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna osoby niepełnosprawnej w procesie jej leczenia, rehabilitacji i edukacji (zob. również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 8 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 547/18, Lex nr 2576541). Rację ma przy tym skarżąca, że przy wykładni art. 17 ust. 1 ustawy organy w sposób nieprawidłowy odwołały się do ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, wskazując, że zgodnie z tą ustawą orzekanie o stanie niepełnosprawności jest zależne od tego, czy dotyczy osoby poniżej 16-go roku życia, czy też starszej, w stosunku do której orzeka się o stopniu niepełnosprawności. Ustawa z 27 sierpnia 1997 r. i przepisy rozporządzenia z 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności zawierają kryteria i wytyczne adresowane do organów orzekających o niepełnosprawności w celu dokonywania przez nie prawidłowych kwalifikacji schorzeń i wymagań dla osób niepełnosprawnych. Nie mogą zaś stanowić podstawy do dokonywania przez organy przyznające świadczenia pielęgnacyjne wykładni rozszerzającej, w tym opartej na podustawowych przepisach. Kryterium wiekowe (ukończone, nieukończone 16 lat) stanowi dla zespołów orzeczniczych element różnicujący o sposobie orzekania, tj. dla osób poniżej 16-go roku życia nie określa się stopnia niepełnosprawności, zaś powyżej tego wieku istnieje obowiązek jego określenia (znaczny, umiarkowany, lekki). Reasumując wprowadzone ustawą z 27 sierpnia 1997 r. zróżnicowanie sposobu orzekania o niepełnosprawności w zależności od wieku osoby niepełnosprawnej nie może stanowić podstawy do wprowadzenia ograniczenia (wyłączenia) uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, należnego z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną, przewidzianego ustawą o świadczeniach rodzinnych. Art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. nie ma bowiem charakteru dyskryminującego niepełnosprawnych ze względu na wiek. Sąd w składzie orzekającym nie zgodził się tym samym z przyjętą przez orzekające w sprawie organy wykładnią art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r., która prowadzi do wykluczenia opiekunów osób powyżej 16-go roku życia posiadających orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu innym niż znaczny, z możliwości ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, pomimo braku wystarczająco precyzyjnej wypowiedzi ustawodawcy w tym zakresie. Powyższe skutkowało uchyleniem przez Sąd obu wydanych w sprawie decyzji. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni przedstawioną powyżej wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Zobowiązany będzie zatem rozważyć treść przedłożonego do akt orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie z 25 września 2019 r., zmienionego wyrokiem Sądu Rejonowego w Nowym Sączu z 15 lipca 2020 r., który to wyrok z kolei został zmieniony wyrokiem Sądu Okręgowego w Nowym Sączu z 10 marca 2021 r., a następnie wydać rozstrzygnięcie, które wyczerpująco uzasadni. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022, poz. 329), orzekł jak w pkt 1 sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).