I SA/Wa 631/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.), Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, Protokolant ref. staż. Agata Abramowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2017 r. sprawy ze skargi T. S. reprezentowanej przez opiekuna prawnego M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2017r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2016r. nr [...] w sprawie umorzenia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o odpłatności za pobyt T. S. w Domu Pomocy Społecznej w [...]. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Decyzją z dnia [...] grudnia 2016r.nr [...] Burmistrz Miasta [...] po wszczęciu postępowania z urzędu umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o odpłatności za pobyt T. S. w Domu Pomocy Społecznej w [...], gdyż stała się bezprzedmiotowa z uwagi na to, iż organ wydał już decyzję nr [...], w której nie jest zawarty termin zakończenia ponoszenia odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 10 listopada 2016r. do Ośrodka Pomocy Społecznej wpłynął wywiad środowiskowy, w którym strona wnioskowała o ustalenie odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w [...]. Dokumenty zostały uzupełnione o oświadczenie majątkowe, z którego wynika, że T. S. posiada zasoby finansowe na lokacie bankowej w wysokości [...] zł oraz na koncie depozytowym w DPS [...] zł. W decyzji z dnia [...] października 2015r. ustalającej odpłatność za pobyt w DPS nie jest określony termin zakończenia ponoszenia odpłatności za pobyt w nim. Ponadto organ I instancji podniósł, że zgodnie z art. 61 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej do ponoszenia odpłatności za pobyt w DPS w pierwszej kolejności zobowiązany jest mieszkaniec domu. W tym stanie rzeczy w ocenie organu zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. G. - opiekun prawny całkowicie ubezwłasnowolnionej T. S. Rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podkreśliło, że postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone z urzędu, a nie na wniosek strony. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji po powzięciu informacji z wywiadu środowiskowego, podjął działania mające na celu zbadanie czy sytuacja finansowa T. S. zmieniła się na tyle, że wymagałoby to podjęcia działania mającego na celu zmianę odpłatności za jej pobyt w DPS, ustalonej ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2015r. zmienioną ostateczną decyzją z dnia [...] października 2015r. i ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2016r. Po przyjęciu oświadczenia majątkowego opiekuna prawnego T. S. M. G. z dnia 28 listopada 2016r. okazało się, że sytuacja finansowa pensjonariuszki nie zmieniła się i posiada ona nadal znaczne zasoby finansowe w wysokości [...] zł na lokacie bankowej i [...] zł na koncie depozytowym. Z tego względu zdaniem Kolegium postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe, szczególnie w sytuacji, gdy w sprawie obowiązuje inna decyzja ostateczna z dnia [...] kwietnia 2016r. Organ II instancji stwierdził ponadto, że zarzuty odwołującej nie dotyczą postępowania prowadzonego z urzędu. Inaczej przedstawiałaby się bowiem sytuacja, gdyby postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony, która przedstawiłaby dowody wskazujące na konieczność zmiany decyzji w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej z uwagi na drastyczną zmianę sytuacji finansowej. Wówczas organ miałby obowiązek przeprowadzić pełne postępowanie wyjaśniające z udziałem strony i obowiązkiem informowania jej o sytuacji prawnej i podejmowanych czynnościach. Wówczas też organ miałby obowiązek zbadać sytuację rodzinną pensjonariuszki. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła T. S. reprezentowana przez opiekuna prawnego M. G. zarzucając jej naruszenie: - art. 10 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącej możliwości czynnego udziału w postępowaniu i brak reakcji na propozycje wsparcia dla syna podopiecznej celem ochrony go przed bezdomnością, pozbawienie możliwości przedstawienia prawidłowej argumentacji i możliwości dokonania i wykazania zaistniałego problemu społecznego, co doprowadziło do zignorowania przez organ sytuacji syna T. S., naruszenie sprawiedliwości proceduralnej, obejmujące prawo do rzetelnego procesu, w którym podstawowym uprawnieniem jest możność bycia wysłuchanym, naruszenie obowiązku utrwalenia w aktach sprawy przyczyn odstąpienia od zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu, brak zawiadomienia o prawie do wypowiedzenia się i brak wyznaczenia terminu do końcowego zapoznania się z aktami sprawy, - art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy m.in. potrzeby, iż posiadane przez T. S. pieniądze mogą być potrzebne na pomoc znajdującemu się w bardzo trudnej sytuacji życiowej jej synowi, odmowie przeprowadzenia dowodów zawnioskowanych przez stronę, - art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnikowych stwierdzeń, - art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony i pominięcie bardzo trudnej sytuacji syna podopiecznej, która powinna doprowadzić do zmiany decyzji o odpłatności, - art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak rozważenia trudnej sytuacji finansowej syna T. S., biorąc pod uwagę istnienie interesu ogólnospołecznego, - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji w sytuacji, gdy organ nie rozstrzygnął zarzutów podnoszonych w odwołaniu i nie odniósł się do nich merytorycznie, - art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez brak merytorycznego rozpoznania podniesionych w odwołaniu zarzutów, a w konsekwencji brak rozpoznania istoty sprawy. W uzasadnieniu skargi rozwinięto podniesione w niej zarzuty. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie z dnia 28 sierpnia 2017r. skarżąca podniosła, że odpowiedź na skargę dotyczy innej osoby i nie zostało załączone pisemne upoważnienie do jej podpisania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt T. S. w Domu Pomocy Społecznej w [...]. Podstawą umorzenia postępowania przez organ pierwszej instancji było ustalenie, że niniejsza sprawa została już wcześniej, w innym postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięta decyzją ostateczną, funkcjonującą w obrocie prawnym w dacie wydania zaskarżonej decyzji , w której nie został określony termin zakończenia ponoszenia odpłatności za pobyt w DPS(decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] października 2015r. nr [...] wraz z decyzjami zmieniającymi co do wysokości odpłatności za pobyt w DPS). Powyższe spowodowało, iż organ I instancji, po wszczęciu postępowania z urzędu uznał za niedopuszczalne przeprowadzenie kolejnego postępowania w tej samej materii i wydanie decyzji merytorycznej. Zdaniem organu postępowanie uznać należało za bezprzedmiotowe. Zadaniem Sądu było wobec powyższego dokonanie oceny czy rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] utrzymujące – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – decyzję organu pierwszej instancji umarzającą postępowanie w sprawie, jest zgodne z prawem, a zatem czy pomiędzy postępowaniem administracyjnym w niniejszej sprawie a postępowaniem administracyjnym wcześniej zakończonym decyzją Burmistrza Miasta [...] ustalającą odpłatność za pobyt T. S.w Domu Pomocy Społecznej w [...], zachodzi tożsamość pozwalająca uznać, iż sprawa została wcześniej merytorycznie rozstrzygnięta i zakończona ostateczną decyzją i czy wobec powyższego postępowanie wszczęte z urzędu uznać można było za bezprzedmiotowe. Na wstępie wskazać należy, iż w świetle ustaleń doktryny oraz orzecznictwa sądowego, przedmiot postępowania administracyjnego istnieje, jeśli między innymi nie zostało w sprawie podjęte ostateczne rozstrzygnięcie. Sprawa administracyjna musi mieć charakter "otwarty" w tym znaczeniu, że nie może być rozstrzygnięta orzeczeniem ostatecznym (res iudicata). "Dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe. Dopiero bowiem eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym (...) takiego rozstrzygnięcia otworzyłaby możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy" (wyrok NSA z 19 czerwca 2000 r., I SA/Ka 2247/98, niepubl.). Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. ostateczne są decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Art. 16 § 1 k.p.a. ustanawia ochronę decyzji ostatecznych przyznając im cechę trwałości, przy równoczesnym wyznaczeniu granic tej trwałości. Sprawa ta zatem nie może być ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego (B. Adamiak (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2005 r., str. 101, t. 3). Z kolei według art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Wskazać należy, iż decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Sprawa musi dotyczyć więc tych samych podmiotów oraz tego samego przedmiotu, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Zmiana stanu prawnego nie wpływa przy tym na zmianę przedmiotu, jeżeli regulacja prawna została w pełni przejęta przez nowy akt. Stan faktyczny powinien być natomiast brany pod uwagę, jeżeli chodzi o tożsamość sprawy, tylko w odniesieniu do faktów prawotwórczych (por. J. Borkowski (w:) Komentarz, 2004, s. 732; wyrok NSA z 10 czerwca 1994 r., II SA 1192/93, ONSA 1995, nr 2, poz. 83). Co do zasady przyjąć należy, że stwierdzenie w toku postępowania administracyjnego, iż sprawa administracyjna została już poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją administracyjną, powoduje konieczność umorzenia tego postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. Niedopuszczalne bowiem jest ponowne rozstrzyganie sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, gdyż prowadziłoby to do naruszenia obowiązującej również w postępowaniu administracyjnym zasady res iudicata oraz do wydania decyzji nieważnej z mocy art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, iż stanowisko organu II instancji zawarte w zaskarżonej decyzji jest zgodne z prawem. Analiza akt sprawy wskazuje, iż w istocie pomiędzy postępowaniem zakończonym decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] października 2015r. nr [...] ustalającą ponoszenie przez T. S. całkowitego kosztu jej pobytu w Domu Pomocy Społecznej, zmienioną w zakresie wysokości kosztu pobytu decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], a postępowaniem prowadzonym przez Burmistrza Miasta [...] zakończonym umorzeniem postępowania zachodzi tożsamość. Po pierwsze, zarówno w postępowaniu administracyjnym podlegającym kontroli w niniejszej sprawie, jak i w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] października 2015 r., stroną była skarżąca. Również ten sam był organ administracji publicznej właściwy do rozpoznania w obu sprawach. Sąd uznał, iż także w zakresie stanu faktycznego w obu analizowanych sprawach zachodzi zbieżność. Bez wątpienia można zatem stwierdzić całkowitą tożsamość podmiotową i przedmiotową spraw, co potwierdza prawidłowość i zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Należy podkreślić, że postępowanie w niniejszej sprawie nie było prowadzone z wniosku skarżącej, a z urzędu, po wpłynięciu do organu I instancji wywiadu środowiskowego, w którym strona wnioskowała o ponowne ustalenie odpłatności za pobyt w DPS. Organ I instancji po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego stwierdził, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja z dnia [...] października 2015r. ustalająca, że koszt pobytu w DPS w całości ponosi skarżąca, a jej sytuacja finansowa od tej daty nie uległa zmianie. W związku z powyższym zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania wszczętego z urzędu. Jak słusznie zauważył organ II instancji inna byłaby sytuacja, gdyby organ prowadził postępowanie z wniosku skarżącej o zmianę decyzji ustalającej odpłatność za pobyt w DPS bowiem wówczas zobligowany byłby do wszechstronnego przeprowadzenia postępowania z udziałem strony. Umorzenie zaś postępowania przez organ na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. oznacza zakończenie postępowania bez orzekania co do istoty sprawy z tego powodu, że postępowanie było bezprzedmiotowe. Oznacza to, że w sytuacji gdy nie ma podstaw do kwestionowania rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania w sprawie, mankamenty w uzasadnieniu takiego rozstrzygnięcia nie mogą być kwalifikowane jako naruszenie przepisów postępowania, które może mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ sprawa została zakończona i nie może zakończyć się innym wynikiem. Tymczasem zarzuty skargi sprowadzają się do kwestionowania istoty sprawy, która jak wskazano wyżej nie była przedmiotem rozstrzygnięcia. W związku z powyższym zarzuty skargi należy uznać za bezzasadne. Odnosząc się do zarzutu podniesionego w piśmie z dnia 28 sierpnia 2017r. o braku pisemnego upoważnienia do podpisania przez Panią M. G. odpowiedzi na skargę, należy wyjaśnić, że takie upoważnienie zostało załączone do odpowiedzi na skargę i znajduje się w aktach sądowych. Jeśli zaś chodzi o wymienienie w odpowiedzi na skargę innej osoby, należy uznać, iż jest to oczywiście naganne, jednak pozostaje bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Ponadto jak wskazano wyżej przedmiotem kontroli Sądu jest zaskarżona decyzja, stanowisko zaś zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, nawet błędne, nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.