I SA/Wa 632/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant starszy referent Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2017 r. sprawy ze skargi I. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpoznaniu odwołania I. K. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] Wydział Terenów z dnia [...] kwietnia 1980 r., nr [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] po rozpatrzeniu wniosku I. K. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] Wydział Terenów z dnia [...] kwietnia 1980 r., nr [...] orzekającej o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o odszkodowanie za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] b. nr, ozn. nr. hip. "[...] " o pow. [...] m2, wskazując w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że kwestionowana decyzja nie zawiera wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto Wojewoda stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość nie należała do żadnej z kategorii nieruchomości ujętych art. 53 ustawy odszkodowawczej - gospodarstw rolnych, sadowniczych i warzywniczych, albo domów jednorodzinnych lub jednej działki pod budowę domu jednorodzinnego - z uwagi na ustalenie odszkodowania w odrębnej decyzji za inną działkę położoną w [...], przy ul. [...], będącą własnością K. N. I. K. złożyła odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że zgodnie z przepisem art. 49 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (j.t. Dz. U. Nr 47 z 1973 r. poz. 277) terenowym organem administracji państwowej w miastach podzielonych na dzielnice jest naczelnik dzielnicy, a nie jak wskazał Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. Urząd Dzielnicowy [...]. Okoliczność ta nie ma jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia. Organ drugiej instancji wskazał, że nieruchomość warszawska położona przy ul. [...] ozn. nr hip. nr "[...] " o pow. [...] m2 objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945r. Nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie ww. dekretu, tj. z dniem 21 listopada 1945 r. przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Gminy [...], a następnie na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. z 1950 r. Nr 14, poz. 130). W.w. decyzją z dnia [...] kwietnia 1980 r. Naczelnik Urzędu Dzielnicowego [...] na podstawie art. 53 i 55 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) pozostawił bez rozpoznania wniosek o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...] położoną przy ul. [...] ozn. nr hip. "[...] " o powierzchni [...] m2. Organ wskazał, że w toku postępowania ustalono, iż K. N. był na dzień wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy właścicielem co najmniej dwóch działek budowlanych przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne lub zabudowanych domem jednorodzinnym. Zgodnie z treścią protokołu przesłuchania K. N. z dnia 1 kwietnia 1980 r. decyzją z dnia [...] czerwca 1974 r., nr [...] otrzymał on odszkodowanie za nieruchomość [...] położoną przy ul. [...]. Skoro K. N. uzyskał uprzednio odszkodowanie za nieruchomość warszawską (położoną przy ul. [...]), zatem nie została spełniona przesłanka ustalenia odszkodowania tylko za jedną działkę położoną w [...]. Niespełnienie chociażby jednej z przesłanek zawartych w art. 53 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości skutkowało więc odmową przyznania żądanego odszkodowania. Następnie organ wskazał, że ocena przeznaczenia nieruchomości dokonywana jest wedle planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla terenu przedmiotowej nieruchomości w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Nieruchomość warszawska położona przy ul. [...] ozn. nr hip. "[...] " objęta została Ogólnym Planem Zabudowania [...], zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r., zgodnie z którym dla terenu przedmiotowej nieruchomości zaprojektowano zabudowę luźną lub grupową, o 2 kondygnacjach, powierzchnia zabudowy 30%. Zostało zatem udowodnione, że nieruchomość [...] położona przy ul. [...] b. nr ozn. nr hip. "[...] " o pow. [...] m2 stanowiła działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Minister stwierdził, że skoro według wówczas obowiązujących przepisów prawa materialnego, organ odszkodowawczy nie mógł rozpatrzyć pozytywnie wniosku dawnego właściciela nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] b. nr, to decyzja z dnia [...] kwietnia 1980 r. orzekająca wprawdzie o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o odszkodowanie za tę nieruchomość była rozstrzygnięciem negatywnym, rozpoznającym sprawę co do jej istoty. Wydana bowiem została na podstawie art. 53 i 55 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a nie na podstawie przepisu art. 64 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji). Organ nadzorczy stwierdził, że użycie przez organ sformułowania o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania mogłoby co najwyżej być uznane za naruszenie prawa, jednak nie może być ocenione jako rażące skoro w istocie organ odmówił przyznania odszkodowania, wobec nie spełnienia ustawowej przesłanki. Tego typu rozstrzygnięcia jako merytoryczne były wydawane przez organy odszkodowawcze. Skargę na decyzję z dnia [...] lutego 2017 r. nr wniosła I. K., zarzucając jej naruszenie: 1) art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, poprzez niewłaściwą interpretację oraz błędne zastosowanie ww. przepisu i uznanie, że decyzja Urzędu Dzielnicy [...] Wydział Terenowy odpowiada prawu; 2) art. 9 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy; 3) art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1995 r. Nr 3, poz. 175 ze zm.) poprzez sprzeczne z przepisami odebranie bez odszkodowania nieruchomości przy ulicy [...]; 4) art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, przyjęcia bez jakiejkolwiek weryfikacji za podstawę wydania decyzji stanu faktycznego ustalonego przez Urząd Dzielnicy [...] Wydział Terenowy [...] kwietnia 1980 r., brak należytej analizy okoliczności sprawy pod kątem przesłanek określonych w art. 53 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, brak weryfikacji rodzaju i przeznaczenia działki przy ulicy [...] oraz działki przy ulicy [...], na którą powołuje się organ I instancji w uzasadnieniu, podczas gdy na podstawie ww. przepisów organ administracji publicznej zobowiązany jest podejmować czynności mające na celu rzetelne i dokładne zbadanie sprawy oraz ustalenie rzeczywistych okoliczności faktycznych będących podstawą decyzji a także wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione; 5) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] kwietnia 1980r. przez organ pierwszej instancji, pomimo zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; 6) art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 kwietnia 1997 r. poprzez wywłaszczenie nieruchomości przy ulicy [...] bez odszkodowania. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] Wydział Terenów z dnia [...] kwietnia 1980 r., nr [...]. Ponadto wniosła o dopuszczenie dowodów z dokumentów wskazanych w treści uzasadnienia skargi oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 5 lipca 2017 r. pełnomocnik skarżącej oświadczyła, że zawarty w skardze wniosek dowodowy jest bezprzedmiotowy. Jednocześnie wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz wszystkich decyzji poprzedzających, dotyczących przedmiotowej nieruchomości. Powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdziła, że rażąco został naruszony, nie podniesiony w zarzutach skargi, art. 104 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę w ramach tych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja jak również utrzymana przez nią w mocy decyzja Ministra infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2014 r. nie naruszają prawa. Przedmiotem postępowania nadzorczego zakończonego zaskarżoną decyzją, jest decyzja Naczelnika Urzędu Dzielnicowego Warszawa-Wola z dnia [...] kwietnia 198 r. w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania wniosku K. N. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...] położoną przy ul. [...] ozn. nr hip. "[...]" o powierzchni [...] m2. Celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji administracyjnej obarczonej ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nadzorcze prowadzone w oparciu o art. 156 - 158 k.p.a. podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy zostałam ona wydana z wadami, o których mówi art. 156 § 1 k.p.a. Istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest to, że przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia tej nieważności istniała już w dacie wydania tej decyzji, a więc decyzja, której stwierdzono nieważność, wydana została niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jej wydania. Należy podkreślić, że nie można stosować obecnie obowiązujących zasad przy dokonywaniu wykładni przepisów, których wykonywanie następowało w innym systemie prawnym. Prawidłowość decyzji administracyjnych ocenia się, stosując przepisy i ich wykładnię obowiązującą w dacie wydania ocenianej decyzji, a nie dokonując aktualnej interpretacji tych przepisów. Z analizy akt sprawy wynika, że kwestionowana decyzja Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] kwietnia 1980 r. wydana została na podstawie art. 53 i 55 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1974 r. Dz. U. Nr 10, poz. 64, ze zm.). Zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. przepisy dotyczące odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość miały odpowiednie zastosowanie do odszkodowań za gospodarstwo rolne sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50 poz. 279) przeszły na własność państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa, pozbawieni zostaną użytkowania wspomnianych gruntów po wejściu w życie niniejszej ustawy tj. po dniu 5 kwietnia 1958 r. Natomiast na podstawie art. 53 ust. 2 ustawy przepisy niniejszej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przejdą po wejściu w życie niniejszej ustawy na własność państwa na podstawie dekretu powołanego w ust. 1. Z akt sprawy wynika, że nieruchomości położona [...] położona przy ul. [...] ozn. nr hip. nr "[...] " objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. W niniejszej sprawie decyzja z dnia [...] kwietnia 1980 r. o pozostawieniu wniosku o odszkodowanie bez rozpoznania wskazywała w treści uzasadnienia, że "przepis art. 53 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie ma zastosowania do nieruchomości przy ul. [...] b.n. z uwagi na to, że K. N. posiadał jeszcze jedną działkę na terenie [...] przy ul. [...], za która otrzymał już odszkodowanie na mocy decyzji z dnia [...] czerwca 1974 r. nr [...]". Okoliczność tą potwierdził K. N. w dniu 1 kwietnia 1980 r. podczas przesłuchania (pod rygorem odpowiedzialności karnej z art. 247 k.k.) w Wydziale Terenów Urzędu Dzielnicowego [...], co znalazło odzwierciedlenie w protokole przesłuchania. Wydając decyzję w dniu [...] kwietnia 1980 r. organ ustalił zatem, na jakie cele mogła być przeznaczona druga nieruchomość, za którą odmówiono odszkodowania, skoro stwierdził, że za pierwszą działkę przy ul. [...] właściciel otrzymał już odszkodowanie, co sam potwierdził w ww. protokole. W konsekwencji, zgodzić się należy z organem nadzoru, że w sprawie doszło do jej merytorycznego rozpoznania, pomimo wadliwego sformułowania sentencji tej decyzji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1888/10, Lex nr 1069632; wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r. sygn. akt I OSK 28/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie wyrażone są też poglądy, iż jako "rażącego" nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy prawnej. Jeżeli przepis dopuszcza rozbieżną interpretację, nawet mniej lub bardziej uzasadnioną - to wybór jednej z takich interpretacji, jeżeli nawet później zostanie uznany za nieprawidłowy, nie może być oceniany jako "rażące" naruszenie prawa. Nie jest przy tym wyłączona możliwość stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa procesowego (czego również upatruje strona skarżąca wskazując na przepis art. 64 § 1 k.p.a. i art. 104 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji z 1980 r.), jednakże naruszenie takie musi prowadzić do podjęcia wadliwego rozstrzygnięcia z tego właśnie powodu. Taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. W konsekwencji, nie wszystkie naruszenia prawa procesowego mogą być traktowane jako rażące naruszenie prawa. Dodatkowo, w tym miejscu wskazać należy, że sformułowanie przepisu art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. było nieprecyzyjne, bo własność wymienionych w nim nieruchomości gruntowych - zgodnie z uregulowaniami dekretu z 1945 r. - została już przejęta przed dniem wejścia w życie ustawy gruntowej z 1958 r. Na to wskazywała także strona skarżąca. Podnieść jednak należy, że na wadliwość tego sformułowania zwracano również uwagę w doktrynie (vide: Walenty Ramus Prawo wywłaszczeniowe. Komentarz. Wydawnictwo Prawnicze 1965 str. 164). W praktyce, w celu przyznania odszkodowania stosowano powyższy przepis, gdyż od 1959 r. zaczęto wydawać pierwsze pozytywne decyzje dekretowe (tak M. Gdesz, Rewindykacja gruntów warszawskich, Warszawa 2012, s. 55). Dokonane ustawą z 1958 r. urealnienie roszczeń odszkodowawczych i rozszerzenie ich zakresu związane było z ograniczeniem w ustawie – w zestawieniu z postanowieniami dekretu warszawskiego – możliwości ustanowienia prawa rzeczowego na wywłaszczonej nieruchomości. Przedstawiona wyżej interpretacja art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 1958 r. wskazuje, że dopuszczana była zarówno przez praktykę jak i doktrynę możliwość przyznania odszkodowania na podstawie ww. przepisu., czego wyrazem też jest decyzja przyznająca odszkodowanie za nieruchomość warszawską przy ul. [...]. Wobec powyższego, Sąd nie podzielił zarzutów skargi i nie stwierdził, aby organy orzekające w sprawie nie przeprowadziły prawidłowego i wymaganego z uwagi na charakter sprawy postępowania wyjaśniającego oraz dokonały wadliwej oceny prawnej. Wszystkie okoliczności, które mogły mieć znaczenie prawne w sprawie zostały ocenione i znalazło to wyraz w uzasadnieniach decyzji obu instancji. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), skargę jako bezzasadną należało oddalić.