I SA/Wa 634/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant referent stażysta Beata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2016 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Starosty [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz punkt 2 decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2012 r. o nr [...] i w tym zakresie umarza postępowanie administracyjne. W pkt. 2 decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2012r Wojewoda [...] (dalej jako wojewoda) działając na podstawie art. 105 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako kpa) po rozpatrzeniu wniosku J. T., M. T. i A. T. o wydanie w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm. dalej jako dekret) decyzji stwierdzającej, że nieruchomość stanowiąca Zespół Pałacowo - Parkowy w [...], wykazana w księdze wieczystej Hip. Nr [...] jako Dobra Ziemskie "[...]" nie podpadała pod działanie przepisów ww dekretu - umorzył postępowanie administracyjne w zakresie dotyczącym nieruchomości stanowiącej część dawnego Zespołu Pałacowo - Parkowego w [...], położonej na terenie miasta [...], oznaczonej w ewidencji gruntów m. [...], obręb [...], jako działki nr: [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha. W uzasadnieniu tej części decyzji wojewoda wyjaśnił, że odnośnie do wymienionych wyżej działek ewidencyjnych postępowanie jest bezprzedmiotowe gdyż kwestię podpadania opisanej wyżej części "zespołu parkowo–pałacowego" pod przepisy dekretu przesądził sąd powszechny. W tym zakresie wojewoda przywołał prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] stycznia 2006r., sygn. akt [...], w którym Sąd nakazał uzgodnić treść księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym poprzez założenie osobnych ksiąg wieczystych dla ww działek ewidencyjnych i w dziale II wpisanie w nich jako współwłaścicieli po 1/3 (jednej trzeciej) części spadkobierców W. T. tj. J. A. T., M. M. S. T. i A. M. T.. Wojewoda wyjaśnił dalej, że na podstawie ww wyroku Sądu Okręgowego w [...] wnioskodawcy stali się właścicielami nieruchomości składającej się z aktualnych działek ewidencyjnych nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], po czym stosownymi umowami z 2011r. i 2012r. sprzedali je osobom trzecim, w tym gminie i spółdzielni mieszkaniowej. Wg wojewody, po dokonanych sprzedażach, wnioskodawcy są aktualnie właścicielami jedynie niewielkiej części zespołu, tj. działki nr [...] o pow. [...] ha i działki Nr [...] o pow. [...] ha. Wojewoda wskazał także, że w uzasadnieniu ww wyroku w sprawie [...] Sąd podał, że nieruchomość stanowiąca działki o łącznej powierzchni 23,4841 ha nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej i w związku z tym, z datą wejścia w życie dekretu, tj. 13 września 1944r. nie przeszła z mocy prawa na własność Skarbu Państwa. W konsekwencji wojewoda uznał, że wyrok sądu powszechnego potwierdził stan prawny nieruchomości na datę wejścia w życie w/w dekretu, a zatem wydanie decyzji administracyjnej w tym samym przedmiocie, tj. potwierdzenia stanu prawnego nieruchomości, co do którego zapadło ostateczne orzeczenie, nastąpiłoby z rażącym naruszeniem prawa i skutkowałoby stwierdzeniem nieważności tej decyzji (art. 156 § 1 pkt 3 kpa). Wskazał dalej, że skoro Skarb Państwa, z chwilą uprawomocnienia się w/w wyroku, nie legitymuje się już tytułem własności do w/w nieruchomości to w tym zakresie wniosek należy uznać za bezprzedmiotowy. Zdaniem wojewody wnioskodawcy, a zarazem byli współwłaściciele nieruchomości, z chwilą jej sprzedaży, utracili interes prawny i faktyczny do występowania z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie § 5 w/w rozporządzenia. Jednocześnie wojewoda wyjaśnił, że nie może w pełni zastosować się do wyroków: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 659/10 i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2009r., sygn. akt IV SA/Wa 1141/09 z uwagi na to, że zapadły one w odmiennym stanie prawnym, tj. przed uprawomocnieniem się wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] stycznia 2006r. sygn. akt [...]. W zaskarżonym co do pkt. 2 zakresie, decyzję wojewody uchylił Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako minister/ organ) decyzją z dnia [...] marca 2016r. [...] podnosząc, że wyrok Sądu Okręgowego w [...] nie stanowi podstawy do przyjęcia, iż w sprawie zaistniała powaga rzeczy osądzonej (res iudicata). Skargę na decyzję ministra złożył Skarb Państwa – Starosta [...] zarzucając mu naruszenie art. 105 § 1 kpa poprzez niezasadne przyjęcie, iż w sprawie nie ma podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Starosta ponowił argumentację wojewody w tym zakresie i podniósł, że po wpisaniu wnioskodawców jako właścicieli do ksiąg wieczystych a tym bardziej po sprzedaży ww gruntów - wnioskodawcy nie mają interesu prawnego w sprawie; a ponadto, że brak jest faktycznego przedmiotu orzekania. W tym zakresie Starosta [...] przywołał wyrok NSA w sprawie II OSK 929/14 i wyrok Sądu Apelacyjnego w [...] zapadły w sprawie [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego, ustalonego i obowiązującego w dniu wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Dokonując w takich granicach kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W latach 90-tych wnioskodawcy zainicjowali jednocześnie dwa postępowania. Jedno - przed sądem powszechnym o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym i drugie – przed organem administracji o ustalenie czy nieruchomość podpadała pod działanie dekretu PKWN. Sporny dekret PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej został uchylony, jednak jak wynika z uchwał Sądu Najwyższego (III CZP 21/2011) i Naczelnego Sądu Administracyjnego (I OPS 3/2010) - w przedmiocie objęcia danej nieruchomości dyspozycją art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z dnia 6 grudnia 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej nadal właściwe do orzekania w tego typu sprawach są organy administracji a podstawę prawną stanowi § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r.o przeprowadzeniu reformy rolnej. Podstawa prawna uzasadniająca działanie organów administracji nadal istnieje, jednak przedmiotem sporu w kontrolowanej sprawie jest ustalenie czy w zaistniałym stanie faktycznym organy administracji legitymowane są do orzekania czy też postępowanie winno zostać umorzone, jak wskazał na to wojewoda. W doktrynie procesu administracyjnego przyjmuje się powszechnie, że w sytuacji gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania. Umorzenie postępowania administracyjnego w oparciu o art. 105 § 1 kpa oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnych stosunku prawnego, a więc nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z braku przesłanek podmiotowych (brak uprawnionego podmiotu wskutek jego śmierci lub utraty przez niego zdolności do nabycia uprawnień o charakterze osobistym) lub też braku przesłanek przedmiotowych (nie ma przedmiotu rozpoznania). Z bezprzedmiotowością postępowania w rozumieniu przepisu art. 105 § 1 kpa mamy do czynienia m.in. wówczas, gdy sprawa administracyjna została już rozstrzygnięta ostatecznym orzeczeniem (res iudicata). Dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe. Istotne jest przy tym, że ostateczna decyzja wydana w sprawie stanowi przesłankę umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego jedynie wówczas, gdy strona składa wniosek tożsamy z wnioskiem rozpoznanym merytorycznie ową decyzją uprzednią (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 października 2010 r. II SA/Bk 575/2010, LexPolonica nr 2522555). W razie stwierdzenia, że w obrocie prawnym znajduje się wydana wcześniej w tej samej sprawie ostateczna decyzja, obowiązkiem organu jest umorzenie wszczętego po raz kolejny postępowania. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 lutego 2011 r. II SA/Gd 893/2010, LexPolonica nr 2591780). Wojewoda umorzył postępowanie pierwszoinstancyjne wskazując na wyrok sądu powszechnego i zaistniałą powagę rzeczy osądzonej. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę, w sprawie nie mamy jednak do czynienia z res iudicata. Sąd powszechny prawomocnym wyrokiem opartym o przepisy dekretu PKWN "przesądził" o tym, że nieruchomości objęte wnioskiem nie podpadały pod działanie tegoż dekretu. I jakkolwiek podstawę prawną orzekania Sądu stanowiły te same przepisy, które są podstawą do orzekania przez organy administracji w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r.o przeprowadzeniu reformy rolnej – to jednak przedmiotem sprawy cywilnej było uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym dokonywane w trybie art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. W konsekwencji nie można przyjąć, że zarówno Sąd jak i organ administracji miałyby orzekać w tej samej przedmiotowo sprawie. Obie sprawy oparte były o przepisy ww dekretu PKWN ale przedmiot sprawy co do zasady był inny. Z res iudicata w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 3 kpa nie mamy do czynienia także z powodu braku tożsamości organów orzekających w sprawie (sąd powszechny i organ administracji). Tym niemniej w ocenie Sądu umorzenie postępowania przez wojewodę było uzasadnione. W sprawie nie ma bowiem przedmiotu orzekania (pomimo iż jak wskazano wyżej istnieje ku temu podstawa prawna). Z datą uprawomocnienia się wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] stycznia 2006r., sygn. akt [...] i wpisaniu wnioskodawców do księgi wieczystej jako współwłaścicieli ww nieruchomości odpadła causa do orzekania przez organ administracji a wnioskodawcy utracili interes prawny w domaganiu się zastosowania przez organy administracji § 5 wskazanego wyżej rozporządzenia. Postępowanie stało się zatem bezprzedmiotowe – przy czym jest to bezprzedmiotowość tzw. następcza, tj. taka, która zaistniała dopiero w toku tego wieloletniego postępowania. Kluczowe znaczenie w sprawie miało uprawomocnienie się wyroku Sądu Okręgowego w [...] a nie sprzedaż ww nieruchomości. Jednocześnie wnioskodawcy nie wyartykułowali żadnego innego powodu, dla którego dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego byłoby uzasadnione, nie wykazali zatem interesu prawnego, którego zaistnienie dawałoby podstawę do jego kontynuacji pod względem merytorycznym. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że skoro co do zasady postępowanie w tej części (objętej pkt. 2 decyzji wojewody) stało się bezprzedmiotowe, to zasadne było wydanie przez wojewodę decyzji umarzającej postępowanie w oparciu o art. 105 § 1 kpa a w konsekwencji uchylenie ww decyzji wojewody przez ministra celem wydania merytorycznej decyzji w sprawie – stanowiło naruszenie przepisów postępowania, w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy. Skutkowało to zastosowaniem przez Sąd art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ppsa tj. uchyleniem zaskarżonej decyzji. Jednocześnie uwzględniając treść art. 145 § 3 ppsa, zgodnie z którym w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ppsa, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza to postępowanie – Sąd (uznając, że jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy) zastosował art. 135 ppsa i uchylił decyzję wojewody po czym umorzył postępowanie administracyjne w przedmiotowym zakresie stosownie do normy nakazującej z art. 145 § 3 ppsa.