I SA/Wa 634/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Sędziowie WSA Agnieszka Miernik WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi P. Z. D. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania P. Z. D. S. O. w [...] O. M. w [...] od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie wydania decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem [...] stycznia 2014 r. prawa użytkowania gruntu położonego w [...], obręb nr [...] "[...]", oznaczonego działkami nr [...] i [...] o łącznej pow. [...] ha objętego księgą wieczystą [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...] VI Wydział Ksiąg Wieczystych, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: P. Z. D. S. O. w [...] O. M. w [...] wnioskiem z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], wystąpił do Prezydenta Miasta [...] o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z dniem [...] stycznia 2014 r. przez P. Z. D. prawa użytkowania do działek oznaczonych w rejestrze ewidencji gruntów i budynków nr: [...],[...],[...] o pow. łącznej [...] ha, położonych w [...], obręb nr [...] "[...]". P. Z. D. pismem z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], uzupełnionym pismem z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], wniósł zmianę do treści wniosku z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], polegającą na zastąpieniu działki nr [...] o pow. [...] ha ma część działki nr [...], położonej w [...], obręb nr [...] "[...]". Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], działając na podstawie art. 105 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej "k.p.a."), umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie prowadzone na wniosek P. Z. D. S. O. w [...] O. M. w [...] w sprawie wydania decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem [...] stycznia 2014 r. prawa użytkowania gruntu położonego w [...], obręb nr [...] "[...][...]", oznaczonego działkami nr: [...],[...] o pow. łącznej [...] ha, objętego księgą wieczystą [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...] VI Wydział Ksiąg Wieczystych. Prezydent Miasta [...] w uzasadnieniu powyższej decyzji podniósł, że nieruchomość objęta wnioskiem, oznaczona działkami nr: [...] i [...] o pow. łącznej [...] ha, na mocy ostatecznej decyzji z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w praw własności nieruchomości, stanowi własność P. K. N. "[...]" S.A. z/s w [...]. W związku z tym, że prawo wydania na podstawie art. 75 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogródkach działkowych (Dz.U. z 2014 r., poz. 40 ze zm., dalej "u.r.o.d.") decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania jest ściśle związane z prawem własności gruntu, Prezydent Miasta [...] jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej nie posiada kompetencji do wydania decyzji z uwagi na utratę władztwa nad nieruchomością. Rozpatrując z kolei sprawę w zakresie części działki nr [...], Prezydent Miasta [...] wskazał, że wszczęto nowe postępowania administracyjne oraz rozstrzygnięcie w sprawie ww. nieruchomości nastąpi odrębną decyzją. P. Z. D. S. O. w [...] O. M. w [...] pismem z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], wniósł odwołanie od decyzji Prezydent Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania P. Z. D. S. O. w [...] O. M. w [...] od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, podnosząc, że z powodu utraty własności nieruchomości przez Skarb Państwa w przedmiotowej sprawie nie ma przedmiotu postępowania, wobec którego Prezydent Miasta [...] byłby władny orzekać merytorycznie, w sprawie została więc spełniona przesłanka bezprzedmiotowości, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. P. Z. D. S. O. w [...] O. M. w [...] pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], zarzucając jej oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydent Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], naruszenie: 1) art. 75 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 76 ust. 3 w zw. z art. 76 ust. 2 w zw. z art. 76 ust. 1 oraz art. 75 ust. 1 u.r.o.d., co miało wpływ na wynik sprawy, przez błędne uznanie, że Prezydent Miasta [...] jako starostwa wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej nie posiada kompetencji do wydania decyzji o stwierdzeniu nabycia prawa użytkowania do nieruchomości z uwagi na utratę własności przez Skarb Państwa , 2) art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w tym zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do ustalenia spełnienia określonych w art. 76 ust. 1 u.r.o.d. przesłanek nabycia przez P. Z. D. z mocy ustawy prawa użytkowania nieruchomości z dniem [...] stycznia 2014 r. Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy nieprawidłowej decyzji oraz naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji Prezydenta Miasta [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm., dalej "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów skargę należało uznać za niezasadną. Przedmiotem niniejszego postępowania była ocena legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., [...], umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie prowadzone na wniosek P. Z. D. O. M. w [...] w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem [...] stycznia 2014 r. prawa użytkowania gruntu położonego w [...], obręb nr [...] "[...]", oznaczonego działkami nr: [...],[...] o pow. łącznej [...] ha, objętego księgą wieczystą [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...] VI Wydział Ksiąg Wieczystych. P. Z. D. O. M. w [...] wnioskował o wydanie decyzji w trybie przepisów ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogródkach działkowych. Zgodnie z art. 75 ust. 1 u.r.o.d., w stosunku do rodzinnego ogrodu działkowego, zlokalizowanego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, do której stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nie może wykazać tytułu prawnego, właściciel nieruchomości w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy może wydać decyzję o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego. Z kolei przepis art. 76 u.r.o.d. stanowi, że właściciel nieruchomości nie może wydać decyzji, o której mowa w art. 75 ust. 1, jeżeli w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy rodzinny ogród działkowy spełnia przynajmniej jeden z warunków: 1) funkcjonowanie rodzinnego ogrodu działkowego na nieruchomości jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; 2) rodzinny ogród działkowy funkcjonuje na nieruchomości co najmniej 30 lat, a nabycie własności nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło w związku z zakładaniem rodzinnego ogrodu działkowego lub funkcjonował on na nieruchomości w momencie nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa; 3) rodzinny ogród działkowy funkcjonuje n a nieruchomości co najmniej 30 lat, a nabycie własności nieruchomości przez jednostkę samorządu terytorialnego nastąpiło w związku z funkcjonowaniem na niej rodzinnego ogrodu działkowego; 4) nieruchomość zajęta jest przez rodzinny ogród działkowy, który posiadał ustaloną lokalizację w dniu wejścia w życiu ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, lub na podstawie art. 11 ust. 3 lub art. 33 tej ustawy stał się ogrodem stałym. W przypadku rodzinnego ogrodu działkowego spełniającego jeden z warunków, wskazanych w ust. 1, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące ten rodzinny ogród działkowy, z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, nabywa prawo użytkowania – w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1965 r. – Kodeks cywilny – nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy. Stwierdzenie nabycia prawa następuje w drodze decyzji (art. 76 ust. 2 u.r.o.d.). Organem właściwym do wydania decyzji jest: 1) w zakresie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa – starostwa wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej; 2) w zakresie nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego – organ wykonawczy tej jednostki (art. 76 ust. 3 w zw. z art. 75 ust. 5 u.r.o.d.). Problematyka przedmiotowej sprawy w istocie sprowadza się jednak do interpretacji art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którego treścią, gdy postępowanie z jakiekolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz doktrynie prawa zarysował się pogląd, który w pełni podziela także skład orzekający w niniejszej sprawie, że bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez jej rozstrzygnięcie merytoryczne (co do istoty) z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, które mogą wynikać z okoliczności sprawy lub zdarzeń prawnych. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. zachodzi, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., a więc sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania (por. A. Wrobel [w:] M. Jaśkowska, A. Wrobel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2010 r., kom. do art. 105, uw. 4). Przesłanka bezprzedmiotowości jest zatem ściśle związana z wystąpieniem w sprawie obiektywnych przeszkód, uniemożliwiających jej dalsze prowadzenie. Sprawa administracyjna staje się bezprzedmiotowa, w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu w formie decyzji administracyjnej, w konsekwencji czego jakiekolwiek rozstrzygnięcie w sprawie staje się prawnie niedopuszczalne. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, że wynik tego postępowania nie powinien mieć merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem (por. m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1622/09). W okolicznościach niniejszej sprawy bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego ma swoje źródło w braku kompetencji Prezydenta Miasta P. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej do wydania decyzji o stwierdzającej nabycie prawa użytkowania gruntu z uwagi na utratę władztwa nad nieruchomością. Na gruncie analizowanej sprawy istotne jest bowiem, że przedmiotowy grunt, którego dotyczył wniosek z dnia [...] stycznia 2015 r., został objęty ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Wskazana okoliczność powoduje, jak trafnie wywiodły organy orzekające w sprawie, że przedmiotowy grunt nie stanowi obecnie własności Skarbu Państwa, a jego właścicielem jest P. K. N. "[...]" S.A. z siedzibą w [...]. W związku z tym, że kompetencja do wydania decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania związana jest ściśle z prawem własności nieruchomości, Prezydent Miasta [...] jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej nie posiada kompetencji do wydania decyzji z uwagi na utratę władztwa nad przedmiotową nieruchomością. Wydanie wnioskowanej decyzji w przedstawionych okolicznościach powodowałoby, że obarczoną byłaby ona wadami prawnymi, skutkującymi nieważnością postępowania (art. 156 k.p.a.). W konsekwencji należy przychylić się do stanowiska organów obu instancji, które prawidłowo uznały, że postępowanie ze względu na brak kompetencji Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Meritum sprawy sprowadza się bowiem do stwierdzenia, że dyspozycja art. 76 ust. 3 w zw. z art. 75 ust. 5 u.r.o.d. nie przyznają kompetencji do wydania wnioskowanej decyzji staroście wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej w zakresie nieruchomości, które nie stanowią własności Skarbu Państwa. Należy bowiem przyjąć, że przedmiotem administracyjnego postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości zajmowanej przez rodzinny ogródek działkowy jest określony grunt Skarbu Państwa. W związku z tym decyzja wydana na podstawie art. 76 ust. 2 u.r.o.d. nie może dotyczyć nieruchomości, nad którą Skarb Państwa władztwo utracił. Postępowanie w niniejsze sprawie jest zatem bezprzedmiotowe, z uwagi na brak kompetencji organu do wydania decyzji. Wobec stwierdzenia tej okoliczności Prezydent Miasta [...] wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej zobligowany był do umorzenia postępowania tylko z tej przyczyny, natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] musiało utrzymać tę decyzję w mocy. Rozpatrując odwołanie od decyzji, organ administracji publicznej może wydać rozstrzygnięcie tylko na podstawie art. 138 k.p.a., co w wypadku bezprzedmiotowości postępowania organu I instancji oznacza, że organ odwoławczy powinien wydać decyzję utrzymującą w mocy decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego (art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.). Istota tego rodzaju decyzji odwoławczej polega zatem na tym, że organ odwoławczy utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy, nie rozstrzygając sprawy pod względem merytorycznym (co do istoty). Przy czym wydanie takiej decyzji ograniczone jest tylko do przypadków, gdy postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe już na poziomie postępowania przed organem I instancji. Rozpatrując odwołanie od decyzji w takim przypadku organ administracji publicznej każdorazowo zobowiązany jest do weryfikacji, czy organ I instancji prawidłowo zidentyfikował na gruncie danej sprawy bezprzedmiotowość postępowania, mając na względzie treść art. 105 § 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania bowiem oznacza, że wszystkie elementy badanego stanu prawnego oraz faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowania mające na celu wyjaśnienie wszystkich okoliczności w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2104/10). Dokonując konkluzji poczynionych wywodów należy wskazać, że w okolicznościach niniejszej sprawy wydanie decyzji o stwierdzaniu nabycie prawa użytkowania gruntu mogłoby nastąpić jedynie po wzruszeniu decyzji ostatecznej z dnia [...] maja 2014 r. w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, jeżeli w jego wyniku Skarb Państwa odzyskałby na powrót władztwo na przedmiotową nieruchomością. Z uwagi na niezaistnienie po stronie orzekających w sprawie organów administracji publicznej naruszeń prawa materialnego lub przepisów postępowania skutkujących koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało oddalić.