I SA/Wa 643/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska, sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), Protokolant referent Aneta Suchecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy [...] kwotę 1443 (jeden tysiąc czterysta czterdzieści trzy) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] (dalej również: Wojewoda) decyzją z [...] stycznia 2021 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej jako k.p.a.) w związku z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm., dalej: u.g.n.), po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy D., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty W. z [...] kwietnia 2020 r. orzekającą o ustaleniu odszkodowania za prawo własności nieruchomości położonej w powiecie [...], w gminie D., w obrębie [...], T. oznaczonej jako działka ewidencyjna numer [...] o pow. [...] ha, wydzielonej na podstawie decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] lipca 2014 r. pod poszerzenie drogi publicznej gminnej i przejętej przez Gminę D., z mocy prawa, w dniu kiedy ww. decyzja stała się ostateczna. Wojewoda uwzględnił, że ostateczną decyzją Wójta Gminy D. z [...] lipca 2014 r., na wniosek K. G. i M. G., zatwierdzony został projekt podziału nieruchomości oznaczonej nr dz. ew. [...] położonej w gminie D. w miejscowości T. W wyniku podziału została wydzielona m.in. działka nr [...] o pow. [...] ha przeznaczona pod poszerzenie drogi gminnej. Strony prowadziły negocjacje związane z przysługującym stronie odszkodowaniem, nie doszły jednak do porozumienia w tej sprawie na drodze cywilnoprawnej. W dniu [...] lipca 2016 r. M. G. występując w imieniu M. G. i K. G. zwróciła się do Starosty W. o ustalenie odszkodowania za działkę ewidencyjną nr [...]. W dniu [...] maja 2017 r. został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego T. J. operat szacunkowy określający wartość nieruchomości gruntowej na kwotę [...] zł. W wyniku sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego korekty operatu wartość nieruchomości została określona w wysokości [...] zł (wartość gruntu nie uległa zmianie i wyniosła [...] zł, zaś wartość nasadzeń i naniesień została określona na kwotę [...] zł). W związku z uwagami wniesionymi przez Wójta Gminy D. do operatu szacunkowego, w dniu [...] sierpnia 2017 r. rzeczoznawca majątkowy sporządził nowy operat szacunkowy określający wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...] zł. Decyzją z [...] października 2017 r. Starosta W. w pkt 1) ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł za przedmiotowy grunt i nasadzenia na gruncie; w pkt 2) stwierdził, iż wypłata odszkodowania następuje na rzecz K. G., w kwocie [...] zł jako współwłaściciela przedmiotowego gruntu w udziale 1/2 oraz M. G., w kwocie [...] zł jako współwłaściciela przedmiotowego gruntu w udziale 1/2; w pkt 3) stwierdził, że do jednorazowej zapłaty odszkodowania w wysokości [...] zł zobowiązana jest Gmina D., w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna; w pkt 4) wskazał, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2019 r. uchylił w całości decyzję Starosty W. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując w uzasadnieniu na dostrzeżone uchybienia w sporządzonym w przedmiotowej sprawie operacie szacunkowym. W ponownie prowadzonym przez Starostę W. postępowaniu został sporządzony w dniu [...] października 2019 r. nowy operat szacunkowy przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego A. K., określający wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...] zł. Decyzją z [...] kwietnia 2020 r. Starosta W. ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł za wyżej opisaną nieruchomość zobowiązując do jego wypłaty na rzecz M. G. w kwocie [...] zł jako współwłaściciela przedmiotowego gruntu w udziale 1/2 oraz nieustalonych spadkobierców zmarłego K. G. w wysokości [...] zł za 1/2 udziału we współwłasności - Gminę D. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna i jednocześnie wskazał, że odszkodowanie ustalone na rzecz nieustalonych spadkobierców Gmina D. zobowiązana jest wpłacić do depozytu sądowego na okres 10 lat. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Wójt Gminy D., kwestionując operat szacunkowy sporządzony w przedmiotowej sprawie oraz wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda [...] utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję nie zgodził się z podnoszonymi w odwołaniu zastrzeżeniami. Oceniając sposób sporządzenia operatu szacunkowego z dnia [...] października 2019 r. organ odwoławczy wskazał, że w sporządzonym na potrzeby prowadzonego przed Starostą W. postępowania operacie szacunkowym z [...] października 2019 r. (klauzula potwierdzająca aktualność z [...] grudnia 2020 r.) określono wartość działki ewidencyjnej nr [...] o pow. [...] m2 przeznaczonej pod drogę gminną w podejściu porównawczym przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej, wykorzystując do porównania transakcje sprzedaży jakie miały miejsce w ostatnim okresie czasu dotyczące sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod drogi z obszaru wiejskiego terenu gminy D., K., R. w powiecie [...]. W ocenie Wojewody, biegła właściwie zastosowała metodę wyceny stosownie do § 36 znowelizowanego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, a dokonując wyboru nieruchomości porównawczych przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] T. kierowała się ich podobieństwem do działki szacowanej, a więc stanem fizycznym, prawnym i funkcjonalnym. Organ podkreślił przy tym, że o doborze transakcji oraz wyborze metody wyceny (przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów) decyduje rzeczoznawca majątkowy. Zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa, to rzeczoznawcy majątkowi dokonują oceny wartości rynkowej nieruchomości (art. 150 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 u.g.n.), mają prawo wstępu na nieruchomość (art. 155 ust. 4 u.g.n.) i dokonują analizy danych o nieruchomościach (art. 155 ust. 1 u.g.n.). Biegły szacując nieruchomość dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Rzeczoznawca majątkowy przeprowadza również czynności związane z określeniem wartości nieruchomości (art. 4 pkt 8 u.g.n.) i wycenia nieruchomość kierując się nie tylko zasadami wynikającymi z przepisów prawa (tak jak organ) ale i standardami zawodowymi ustalanymi przez organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych (art. 175 ust. 1 u.g.n.). Odnosząc się do argumentów odwołania Wojewoda zauważył, iż w piśmie z lutego 2020 r. biegła udzieliła wyczerpujących wyjaśnień w zakresie wyceny naniesień roślinnych oraz ogrodzenia. Podczas analizy operatu organ nie stwierdził braków formalnych, błędów obliczeniowych ani wewnętrznych niespójności wyceny. Operat zawiera również wszystkie obligatoryjne elementy formalne wskazane w § 56 i 57 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy z dnia [...] października 2019 r. (klauzula potwierdzająca aktualność z dnia [...].12.2020 r.) należy uznać za wiarygodny dowód w sprawie, który mógł stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w obrębie [...] T., oznaczoną jako działka [...]. Rozstrzygnięcie Starosty Powiatu W. należy zatem uznać za prawidłowe. Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina D., reprezentowana przez Wójta. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. : a) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia bez dokładnego ustalenia i wyjaśnienia stanu faktycznego oraz bez zebrania i rozważania całego materiału dowodowego z jednoczesnym naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów; b) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronom, w tym skarżącemu możliwości udziału w każdym stadium postępowania, a w szczególności wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji, co skutkowało wydaniem wadliwej decyzji; c) art. 8 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia, nie odpowiadającego wymogom przewidzianym w obowiązujących przepisach oraz w sposób podważający zaufanie uczestników postępowania do organów władzy publicznej; d) art. 9, art. 11 i art. 15 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie zasadności przesłanek jakimi kierował się organ w toku prowadzonego postępowania, brak jakiegokolwiek odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do podnoszonych przez skarżącego zarzutów i tym samym dokonanie pobieżnej kontroli decyzji pierwszo - instancyjnej podczas gdy obowiązkiem organu było merytoryczne rozpoznanie sprawy; e) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie decyzji organu pierwszej instancji w mocy mimo licznych uchybień wskazanych w niniejszej skardze; 2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 130 ust. 1 oraz art. 134 ust. 1-4 u.g.n. poprzez przyznanie odszkodowania w wysokości niezgodnej z obowiązującymi w tym zakresie przepisami; b) § 21 ust. 2, § 36 ust. 1 i 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja wraz z decyzją ją poprzedzającą wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, co daje podstawę do stwierdzenia ich nieważności. Na wstępie podkreślić należy, że koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty, tj. organ, przed którym toczy się postępowanie oraz strona, o której prawach organ administracyjny orzeka w danym postępowaniu. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Zdolność prawną należy zaś oceniać według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 8 Kodeksu cywilnego zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Z powyższego wynika zatem, że status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Osoba zmarła nie może mieć ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Innymi słowy w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć, ani prowadzić postępowania, nie mogą też być do niej kierowane wydane w sprawie rozstrzygnięcia. Podkreślić należy w tym miejscu, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej nie może być potraktowane jako okoliczność uzasadniająca ewentualnie wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela i przyjmuje za własny pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 140/11 (CBOSA), w którym wskazano, że możliwość skorzystania przez następców prawnych, którzy z racji tego następstwa stali się dysponentami praw materialnych i powinni od początku brać udział w postępowaniu jako strony nie usuwa wadliwości w postaci rażącego naruszenia prawa związanego ze skierowaniem decyzji do osoby nieżyjącej. Podstawa wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. polega na niebraniu przez stronę, bez własnej winy udziału w postępowaniu, a nie na skierowaniu decyzji do osoby nieżyjącej. Jak wynika z akt administracyjnych, zarówno zaskarżona decyzja Wojewody [...] z [...] października 2020 r., jak i utrzymana nią w mocy decyzja Starosty W. z [...] kwietnia 2020 r. zostały skierowane do K. G., którego – podobnie jak M. G. - reprezentowała M. G. K G zmarł w dniu [...] października 2019 r., tj. przed podjęciem decyzji przez organ I instancji. O śmierci strony organ został powiadomiony przez pełnomocnika pismem z [...] stycznia 2020 r. W tych warunkach w rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, uczestnikiem postępowania administracyjnego i adresatem (adresatami) wydanych w sprawie decyzji powinni być następcy prawni zmarłej osoby. Zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a. spadkobiercy strony wstępują do postępowania z mocy samego prawa, a zatem muszą mieć zapewniony udział w postępowaniu i możliwość przedstawienia swego stanowiska w sprawie. Podkreślić trzeba, że wydane w tej sprawie decyzje w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod poszerzenie drogi gminnej w wyniku podziału nieruchomości, wydane na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n., skierowane zostały do obu współwłaścicieli podzielonej nieruchomości. Ustalono w niej jedno odszkodowanie (pkt 1 decyzji) oraz rozdzielono zobowiązanie z tytułu tej opłaty na każdego ze współwłaścicieli – stosownie do ich udziałów we współwłasności nieruchomości (pkt 2 decyzji). Skoro zaś w wyniku jednolitego postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia niniejszego odszkodowania wydano jedną decyzję administracyjną skierowaną do wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, to w sytuacji, gdy jeden z tych współwłaścicieli w dacie jej podejmowania nie żyje, a mimo to decyzja zostaje do niego skierowana, koniecznym jest jej eliminacja w całości, a nie w części, w jakiej skonkretyzowano w niej prawo zmarłego. Jak wskazano, decyzje te skierowano do osoby nieżyjącej, która w chwili ich wydawania nie miała już przymiotu strony, co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wydanie rozstrzygnięcia w stosunku do osoby zmarłej oznacza, że jest ono obarczone wadą nieważności i powinno być usunięte z obrotu prawnego, aby nie wywoływało skutków prawnych. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba będąca dotychczas stroną postępowania nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał. Organ powinien w sposób prawidłowy, na każdym etapie postępowania mieć aktualną wiedzę na temat kręgu podmiotów mających interes prawny w danym postępowaniu (art. 61 § 4 k.p.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a.). Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze wskazanej wyżej przyczyny, Sąd nie badał przedmiotowej decyzji merytorycznie pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę wskazane wyżej kwestie i ustali aktualny krąg stron postępowania, którym należy zapewnić udział w postępowaniu i do których należy kierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcia. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.