I SA/Wa 644/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie : asesor WSA Joanna Skiba asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Ilona Sułek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi K. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] w przedmiocie przyznania prawa użytkowania wieczystego nieruchomości [...] 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...] uchyliło decyzję Burmistrza Gminy W. z dnia [...] grudnia 2001 r., nr [...] odmawiającą K. A. – następcy dawnego właściciela – przyznania prawa użytkowania wieczystego do grunty [...] położonego przy ul. [...] (nr hip. [...]) i umorzyło postępowanie o przyznanie prawa do gruntu [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że zgodnie z zaświadczeniem nr [...] Oddziału Ksiąg Wieczystych Sądu Grodzkiego w W. z dnia 10 marca 1949 r. tytuł własności nieruchomości pod nazwą "[...]" o powierzchni [...] m² był uregulowany jawnym wpisem na imię K. D. Pismem z dnia 11 marca 1949 r. K. D. wystąpił na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279) do Zarządu Miejskiego w W. z wnioskiem o przyznanie mu za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do terenu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. W tym samym dniu złożył także wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku dekretowego. Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] kwietnia 1951 r., nr [...]. Prezydium Rady Narodowej W. załatwiło odmownie podanie K. D. o przywrócenie terminu na złożenie wniosku o prawo własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. Decyzję uzasadniono faktem przejęcia przedmiotowej nieruchomości przez Gminę w dniu 16 sierpnia 1948 r., zatem termin do złożenia wniosku upłynął 16 lutego 1949 r., a wnioskodawca nie wykazał, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy z powodu przeszkód nie do przezwyciężenia. Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] kwietnia 1951 r., nr [...]. Prezydium Rady Narodowej W. nie przyznało K. D. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. Odmowę uzasadniono złożeniem wniosku po terminie, który nie został przywrócony. Postanowieniem z dnia 13 stycznia 1955 r., sygn. [...] Sąd Powiatowy w W. dokonał wpisu prawa własności nieruchomości nr [...] w W. na rzecz Skarbu Państwa. Pismem z dnia 8 października 1990 r. K. D. i W. M., spadkobierczynie K. D., wystąpiły do Urzędu Dzielnicy W. o zwrócenie im nieruchomości przy ul. [...]. W odpowiedzi poinformowano wnioskodawczynie o braku podstaw prawnych do przywrócenia własności budynku i oddania w użytkowanie wieczyste gruntu. Decyzją z dnia [...] sierpnia 1993 r., nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Dzielnicę – [...] w W. z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...] obręb ewidencyjny [...] działki nr ewid. [...] o powierzchni [...] m² zabudowanej budynkiem mieszkalnym. W dniu 15 października 1998 r. K. A. – spadkobierczyni W. M. wystąpiła do Prezydenta W. o zwrócenie jej nieruchomości przy ul. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r., nr [...] stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego z dnia [...] kwietnia 1951 r. Prezydium Rady Narodowej W., którym nie przyznano K. D. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. Decyzję uzasadniono brakiem ogłoszenia informacji o objęciu przedmiotowej nieruchomości przez Gminę W. Burmistrz Gminy W. po rozpoznaniu wniosku K. D. decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r., nr [...] odmówił K. A. przyznania prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu [...]. Odmowę uzasadniono przekroczeniem terminu do złożenia wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, gdyż ogłoszenie o objęciu gruntu zostało opublikowane w dniu 16 sierpnia 1948 r. w Dzienniku Urzędowym nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W., a wniosek został złożony dopiero w dniu 11 marca 1949 r. W odwołaniu od powyższej decyzji K. A. podniosła, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził zgodnie z art. 77 § 1 kpa dowodu na okoliczność, czy rzeczywiście wniosek o przyznanie własności czasowej został złożony po upływie wymaganego terminu. Odwołująca się powołała się na treść uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...], w którym organ ten orzekając o stwierdzeniu nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] kwietnia 1951 r. o odmowie przyznania K. D. prawa własności czasowej stwierdził, że w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających skuteczne objecie gruntów w posiadanie przez Gminę. W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. pismem z dnia 8 kwietnia 2002 r. zawiadomiło o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2000 r., nr [...], którą stwierdzono nieważność orzeczenia administracyjnego z dnia [...] kwietnia 1951 r. Prezydium Rady Narodowej W. odmawiającego przyznania K. D. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. Jako podstawę wszczęcia postępowania wskazano podejrzenie rażącego naruszenia art. 7 Konstytucji RP i art. 6 kpa przez oparcie decyzji z dnia [...] grudnia 2000 r. o zarzut braku w aktach sprawy opublikowanego aktu prawnego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...] grudnia 2000 r., nr [...] wskazując, że decyzja ta stwierdzała nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] kwietnia 1951 r. odmawiającego K. D. przywrócenia terminu na złożenie wniosku o prawo własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu wniosku K. A. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...] uchyliło decyzję z dnia [...] czerwca 2002 r. i stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...] grudnia 2000 r., która w istocie stwierdzała nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] kwietnia 1951 r., orzekającego o odmowie przyznania własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], nie zaś – jak wskazano w decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r. - orzeczenia administracyjnego z dnia [...] kwietnia 1951 r. odmawiającego przywrócenia terminu do złożenia wniosku. W ten sposób – zdaniem organu - zostało przywrócone obowiązywanie orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] kwietnia 1951 r., odmawiającego K. D. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. Pismem z dnia 21 stycznia 2003 r. K. A. zwróciła się o rozpoznanie odwołania. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że znane są dokumenty potwierdzające czynności wykonywane w trybie art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przez "dotychczasowego właściciela" oraz Dziennik Urzędowy Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 1948 r., w którym zamieszczono "Ogłoszenie o objęciu gruntów w posiadanie przez Gminę W.", gdzie pod poz. [...] objęty został także grunt przedmiotowej nieruchomości [...]. Złożenie przez K. D. wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie własności czasowej gruntu [...] w dniu 11 marca 1949 r. było uzasadnione, nie spełniało jednak wymaganych warunków określonych w art. 41 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. nr 36, poz. 341 ze zm.), co znalazło odzwierciedlenie w decyzji incydentalnej z dnia [...] kwietnia 1951 r. i następnej z dnia [...] kwietnia 1951 r. o odmowie przyznania prawa do gruntu [...]. Rozstrzygniecie to, po uchyleniu wadliwej decyzji z dnia [...] grudnia 2000 r., nr [...] zachowuje moc wiążącą w sprawie i zmienia stan prawny zakwestionowanej decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] grudnia 2001 r., nr [...], gdyż w tej samej sprawie nie mogą zachować mocy wiążącej dwie decyzje. Organ podkreślił, że w przypadku uzyskania przymiotu ostateczności decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r., nr [...] zachodziłby stan faktyczny wyczerpujący dyspozycję art. 156 § 1 pkt 3 kpa, gdzie przewidziano obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji rozstrzygającej sprawę już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. W tej sytuacji – zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. - rozpoznając odwołanie od decyzji obciążonej wadą "ponownego rozpoznania", należy taką decyzję uchylić i umorzyć postępowanie ze względu na związanie w sprawie decyzją Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] kwietnia 1951 r. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła K. A. W uzasadnieniu skarżąca wskazała na zawiłość uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., które w sposób dla niej niezrozumiały najpierw stwierdziło nieważność orzeczenia odmawiającego prawa własności czasowej, aby następnie stwierdzić nieważność własnej decyzji, powołując się przy tym na przepisy Konstytucji RP, które - w ocenie skarżącej – właśnie przeczą takiemu działaniu. Zdaniem skarżącej organy nie zwróciły uwagi na to, że nieruchomość przy ul. [...] nie podlegała przepisom art. 1 dekretu, gdyż w niezmienionym stanie nieruchomość stoi do dziś, co świadczy, że nie była niezbędna dla umożliwienia racjonalnego przeprowadzenia odbudowy stolicy i dalszej jej rozbudowy, jak to stanowił art. 1 dekretu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 października 2004 r., sygn. akt I SA 760/03 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2003 r. podnosząc, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznało odwołanie wniesione z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 404/05, na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., uchylił powyższy wyrok z dnia 29 października 2004 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznaniu Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że uzasadnienie wyroku z dnia 29 października 2004 r. narusza przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez uznanie, że odwołanie wniesiono po terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie sądu skarga, choć nie z powodów podniesionych przez skarżącą, jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2003 r. narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy uchylił decyzję Burmistrza Gminy W. z dnia [...] grudnia 2001 r. odmawiającą K. A., następcy dawnego właściciela, przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ul. [...] i umorzył postępowanie w pierwszej instancji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 3 kpa oraz art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279). Zaznaczyć należy, że w myśl art. 138 § 1 pkt 2 kpa organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję umarza postępowanie w pierwszej instancji. W orzecznictwie podkreśla się, że powołany przepis wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie ma jednakże swobody w wyborze tego sposobu zakończenia postępowania odwoławczego, ponieważ jest ograniczony kryterium umorzenia postępowania określonym w art. 105 § 1 kpa, dotyczącym tylko przypadków, gdy postępowanie było bezprzedmiotowe. W przypadku, gdy nie wystąpi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania przed pierwszą instancją, organ odwoławczy obowiązany jest sprawę rozstrzygnąć merytorycznie, chyba że są podstawy do uchylenia decyzji z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (art. 138 § 2 kpa). Przesłanka bezprzedmiotowości postępowania przed organem pierwszej instancji występuje, gdy brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle, bądź gdy nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 16 marca 2000 r., sygn. akt V SA 1860/99, LEX nr 55749). Jako przykłady uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji podaje się na miedzy innymi sytuację, gdy sprawa została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną, skierowanie jej do osoby, niebędącej stroną w sprawie, czy też naruszenie przepisów o właściwości. W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznało, że w sprawie zaistniały postawy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania, bowiem decyzja Burmistrza Gminy W. z dnia [...] grudnia 2001 r. dotyczy sprawy rozstrzygniętej już inną decyzją ostateczną. Zdaniem organu odwoławczego w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2000 r., nr [...] stwierdzającej nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] kwietnia 1951 r., odmawiającego dawnemu właścicielowi przyznania własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], przedmiotowe orzeczenie administracyjne z dnia [...] kwietnia 1951 r. pozostaje w obrocie prawnym i ma moc wiążącą. Tym samym decyzja organu pierwszej instancji obciążona jest – w ocenie organu odwoławczego - wadą "ponownego rozpoznania". Zdaniem sądu rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest wadliwe, bowiem w sprawie nie zaistniały przesłanki uzasadniające uchylenie decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] grudnia 2001 r. i umorzenie, jako bezprzedmiotowego, postępowania o przyznanie prawa do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r., nr [...] stwierdzono nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] kwietnia 1951 r. orzekającego o odmowie przyznania własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. Przedmiotowa decyzja wydana została po rozpatrzeniu wniosku K. A., spadkobierczyni K. D. (dawnego właściciela) o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] kwietnia 1951 r. Na skutek decyzji z dnia [...] grudnia 2000 r. wniosek K. D. z dnia 11 marca 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej, złożony w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy pozostawał nierozpoznany. Obowiązkiem Burmistrza Gminy W., jako organu właściwego w sprawie, było zatem rozpoznanie przedmiotowego wniosku i wydanie stosownej decyzji w tym przedmiocie, co nastąpiło w dniu [...] grudnia 2001 r. Tym samym nie można zgodzić się z twierdzeniem organu odwoławczego, że decyzja Burmistrza Gminy W. z dnia [...] grudnia 2001 r., mocą której rozpoznano wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] rozstrzygała sprawę już uprzednio rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną. Tak jak wyżej wskazano, na mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2000 r. orzeczenie administracyjne z dnia [...] kwietnia 1951 r. odmawiające przyznania prawa własności czasowej, zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Decyzja rozpoznająca wniosek z dnia 11 marca 1949 r. nie była zatem - wbrew wywodom organu drugiej instancji - obciążona wadą "ponownego rozpoznania". Okoliczności niniejszej nie zmienia fakt, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w trakcie toczącego się postępowania odwoławczego wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powołanej decyzji z dnia [...] grudnia 2000 r., stwierdzającej nieważność orzeczenia administracyjnego z dnia [...] kwietnia 1951 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że z dokumentów nadesłanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie wynika jednoznacznie czy postępowanie to zostało prawomocnie zakończone, tj. czy decyzja z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...] stwierdzająca nieważność decyzji z dnia [...] grudnia 2000 r. została zaskarżona do sądu administracyjnego. Możliwym zatem jest, że powołana decyzja z dnia [...] grudnia 2002 r. nie uzyskała jeszcze przymiotu ostateczności. Wskazać dodatkowo trzeba, że jeżeli w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. zaistniały okoliczności uzasadniające wszczęcie postępowania nadzorczego mającego na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] grudnia 2000 r. to - zdaniem sądu – organ powinien był zawiesić postępowanie odwoławcze, toczące się na skutek odwołania K. A. od decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] grudnia 2001 r., do czasu zakończenia postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym. W świetle powyższego stwierdzić należy, że organ odwoławczy nie miał podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, w sprawie nie wystąpiła bowiem przesłanka bezprzedmiotowości postępowania przed pierwszą instancją. Rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. narusza zatem powołany przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.