I SA/Wa 644/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Bożena Marciniak Protokolant starszy referent Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2013 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz Miasta [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] lutego 2018 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2013 r. w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał na następujące okoliczności sprawy. Prezydent [...] pismem z 10 maja 2012 r. wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji, w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.; dalej: Przepisy wprowadzające), stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo [...] prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...] jako działka nr [...], zajęta pod drogę publiczną – ulicę [...]. Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2013 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo [...] prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...] jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2, zajętej pod drogę wojewódzką nr [...] – ulicę [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniosło [...] podnosząc, że organ wojewódzki błędnie przyjął, że na dzień 1 stycznia 1999 r. ulica [...] stanowiła drogę wojewódzką nr [...], a w związku z tym nabycie przedmiotowej nieruchomości nie powinno nastąpić na rzecz Województwa [...]. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję (powołaną na wstępie decyzją z [...] lutego 2018 r.) Minister wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, tj. oświadczenia Prezydenta [...] z [...] maja 2012 r. oraz z [...] października 2013 r., a także wypisu z rejestru gruntów sporządzonego [...] marca 2012 r. wskazującego, że nieruchomość jest niezahipotekowana, a jej właściciel nieustalony, organ wojewódzki w zaskarżonej decyzji z [...] listopada 2013 r. stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego i Minister to stanowisko podzielił. Kolejną z przesłanek zastosowania art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających jest zajętość danej nieruchomości pod drogę publiczną. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zawarte w powołanym przepisie sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (zob. wyrok WSA w Warszawie z 9 lipca 2013 r., I SA/Wa 363/13, wyrok WSA w Warszawie z 8 marca 2013 r., I SA/Wa 1843/12). Stosownie zaś do art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r., drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Organ wojewódzki wskazał, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Komunikacji z dnia [...] listopada 1986 r. w sprawie zaliczania dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: [...], [...], [...], [...] i [...] (Dz. U z 1986 r., Nr 42, poz. 205) ulica [...] stanowiła drogę publiczną wojewódzką. Na podstawie art. 103 ust. 3 Przepisów wprowadzających ww. droga z dniem 1 stycznia 1999 r. pozostała drogą wojewódzką, gdyż ulica [...] wchodziła w przebieg drogi nr [...] ([...]), która została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. (Dz. U. Nr 160, poz. 1071). Ponadto zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 należą do tej samej kategorii co te drogi. A zatem, skoro droga nr [...] była w dniu 31 grudnia 1998 r. zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich, to tym samym ulica [...], leżąca w ciągu drogi nr [...], również miała kategorię drogi wojewódzkiej. Odnosząc się natomiast do uchwały Rady Powiatu [...] z [...] sierpnia 2002 r., nr [...], w sprawie zaliczenia niektórych dróg publicznych do kategorii dróg powiatowych, pozbawienia niektórych dróg kategorii dróg powiatowych oraz ustalenia przebiegu dróg powiatowych na obszarze [...], Minister wskazał, że jest to akt prawa miejscowego, a więc niższego rzędu wobec ustawy o drogach publicznych. Dodatkowo uchwała obowiązywała od 1 stycznia 2003 r. Natomiast konieczną przesłanką zastosowania art. 73 ust. 1 jest zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z 31 grudnia 1998 r., jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych, a więc spełniającego definicję pasa drogowego (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych). O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r., bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. W aktach sprawy znajduje się fragment mapy sytuacyjnej z 1998 r., wypis z rejestru gruntów z [...] marca 1997 r., wyrys z mapy ewidencyjnej z 2012 r, wypis z rejestru gruntów z [...] marca 2012 r., a także pismo Zarządu Dróg Miejskich w [...] z [...] marca 2012 r., z których wynika, że działka nr [...] (powstała z podziału działki nr [...]) była zajęta pod drogę. Kolejną z przesłanek zastosowania art. 73 Przepisów wprowadzających jest przesłanka władania publicznoprawnego. Zgodnie z orzecznictwem sądowym, dla udowodnienia władania należy wykazać wykonywanie prac związanych z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14.11.2008 r., I OSK 1471/2007). W aktach sprawy znajduje się księga obmiarów robót malarskich i asfaltowych nr [...] za okres od 2 stycznia 1996 r. oraz robót brukarskich nr [...] dotycząca m.in. ulicy [...]. Mając na uwadze powyższe Minister uznał, że przedmiotowa nieruchomość położona w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2 była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną oraz sprawowane było nad nią władztwo publicznoprawne. W związku z tym wszystkie wymogi wynikające z art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających zostały wypełnione i prawidłowo udokumentowane. Skargę na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lutego 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie: 1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na jego błędnym zastosowaniu i utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2013 r., pomimo że decyzja ta została wydana z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego jak i procesowego i jako naruszająca prawo winna zostać uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania przez organ I instancji; 2. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie w sprawie dokładnej i wszechstronnej analizy materiału dowodowego i nieuzasadnione przyjęcie, że ulica [...] w [...], oznaczona w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...] jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] m2 na dzień 1 stycznia 1999 r. zaliczona była do kategorii dróg wojewódzkich, co skutkowało uznaniem, że jej nabycie z mocy prawa na dzień 1 stycznia 1999 r. nastąpiło na rzecz Województwa [...] nie zaś na rzecz Powiatu [...] (obecnie [...]); 3. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie w sprawie dokładnej i wszechstronnej analizy materiału dowodowego i nie odniesienie się do faktu skorygowania przez Prezydenta [...] wniosku z [...] maja 2012 r. w zakresie podmiotu, na rzecz którego winno zostać stwierdzone prawo własności nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 – ulicę [...] – co skutkowało uznaniem, że jej nabycie z mocy prawa na dzień 1 stycznia 1999 r. nastąpiło na rzecz Województwa [...] nie zaś na rzecz Powiatu [...] (obecnie [...]); 4. art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że podmiotem, na rzecz którego należy stwierdzić nabycie z mocy prawa na dzień 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], jest Województwo [...] nie zaś Powiat [...] (obecnie [...]). W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga podlegała uwzględnieniu. Bezsporne w sprawie jest, że przesłanki wywłaszczenia z mocy prawa działki nr [...] z obrębu [...], zajętej pod ulicę [...] w [...], wynikające z art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, zostały spełnione. Kwestią sporną jest tylko to, na rzecz którego samorządu przeszła własność tej działki. To zaś zależy bezpośrednio od kategorii drogi, jaką stanowiła ulica [...] w dniu 1 stycznia 1999 r. Wspomniany przepis stanowi, że "Nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem." Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji uznał, że ulica [...] w [...] stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. drogę wojewódzką, co wynikało z rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia [...] listopada 1986 r. w sprawie zaliczania dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: [...], [...], [...], [...] i [...] (Dz. U z 1986 r., Nr 42, poz. 205). Zdaniem Ministra na podstawie art. 103 ust. 3 Przepisów wprowadzających droga ta z dniem 1 stycznia 1999 r. pozostała drogą wojewódzką, gdyż ulica [...] leży w ciągu drogi nr [...] ([...]), która została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. (Dz. U. Nr 160, poz. 1071). Ponadto zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 należą do tej samej kategorii co te drogi. Skoro zatem droga nr [...] była w dniu 31 grudnia 1998 r. zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich, to tym samym ulica [...], leżąca w ciągu drogi nr [...], również miała kategorię drogi wojewódzkiej. Te ustalenia Ministra należy uznać za błędne, a w konsekwencji błędne są również wnioski z nich wyciągnięte, w zakresie podmiotu uwłaszczanego w trybie art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających. Prawdą jest, że zgodnie z załącznikiem nr [...] część [...] do rozporządzenia Ministra Komunikacji z [...] listopada 1986 r. w sprawie zaliczania dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: [...], [...], [...], [...] i [...] – ulica [...] w [...] stanowiła ulicę miejską zaliczoną do kategorii dróg wojewódzkich. Stosownie do art. 103 ust. 1 Przepisów wprowadzających, Rada Ministrów miała określić, w drodze rozporządzenia, do 31 października 1998 r., wykaz dróg krajowych i wojewódzkich. Taki wykaz został stworzony na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 15 grudnia 1998 r. (Dz. U. Nr 160, poz. 1071) i wśród dróg wojewódzkich tam wymienionych w załączniku nr [...] nie ma ulicy [...] w [...] (która swój poprzedni status uzyskała w drodze rozporządzenia z [...] listopada 1986 r.), choć znalazła się w nim droga nr [...]. Ustęp 3 art. 103 Przepisów wprowadzających stanowi natomiast, że "Z dniem 1 stycznia 1999 r. dotychczasowe drogi krajowe i wojewódzkie, nie wymienione w ust. 1 [czyli nie wymienione w załączniku nr [...] do rozporządzenia RM z [...] grudnia 1998 r.], stają się drogami powiatowymi." Tak więc ul. [...], jako nie wymieniona w rozporządzeniu RM z [...] grudnia 1998 r., stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogą powiatową. Gdyby było tak, jak twierdzi Minister Inwestycji i Rozwoju, że wraz z zaliczeniem drogi nr [...] do kategorii dróg wojewódzkich taki sam status uzyskała również ulica [...] w [...], jako leżąca w ciągu tej drogi (powołując się na art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych), to zbędne byłoby tworzenie w załączniku nr [...] do rozporządzenia Ministra Komunikacji z [...] listopada 1986 r. dwóch części – A. Drogi zamiejskie; B. Ulice miejskie zaliczone do kategorii dróg wojewódzkich. Skoro poprzedni status ul. [...] wynikał z części [...] załącznika nr [...] do rozporządzenia z [...] listopada 1986 r., a ulica ta jako ulica miejska nie została wymieniona (powtórzona) jako droga wojewódzka w rozporządzeniu z [...] grudnia 1998 r. (przebieg drogi nr [...] na terenie [...] nie został wszak określony w tym rozporządzeniu), to znaczy, że z dniem 1 stycznia 1999 r. zmienił się status ul. [...] z kategorii drogi wojewódzkiej na drogę powiatową, stosownie do art. 103 ust. 3 Przepisów wprowadzających. Stąd też ponowne zaliczenie ulicy [...] do kategorii dróg wojewódzkich nastąpiło dopiero na podstawie uchwały Sejmiku Województwa [...] z [...] grudnia 2000 r., nr [...], opublikowanej 25 marca 2002 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2002 r., nr 79, poz. 1630). Uchwała Rady Powiatu [...] z [...] sierpnia 2002 r., nr [...], pozbawiła natomiast ul. [...] kategorii drogi powiatowej. Jeśli zatem na dzień 1 stycznia 1999 r. ul. [...] w [...] była drogą powiatową, to stwierdzenie nabycia z mocy prawa, na podstawie art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających, własności działki nr [...] z obrębu [...] powinno nastąpić na rzecz Powiatu [...]. Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały więc wydane z naruszeniem art. 73 ust. 1 w związku z art. 103 ust. 1 i 3 Przepisów wprowadzających oraz z naruszeniem art. 80 k.p.a., jeśli chodzi o ocenę statusu ul. [...] na 1 stycznia 1999 r., jako przesłanki rozstrzygnięcia. Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.