I SA/Wa 647/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu 3 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. S. na postanowienie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Ministra Rozwoju z [...] lipca 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz B. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z [...] lipca 2020 r. nr [...] Minister Rozwoju (obecnie Minister Technologii i Rozwoju, dalej też jako organ/minister) na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako kpa) zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] października 2015 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, wydzielonej z działki nr [...], ujawnionej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej [...] grudnia 1998 r. własność M. B. – do czasu rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 56/19. Postanowieniem z [...] stycznia 2021 r. nr [...] minister utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] lipca 2020 r. W uzasadnieniu postanowienia minister wskazał, że zagadnienie wstępne w niniejszej sprawie stanowi kwestia ustalenia statusu ulicy św. J. w [...] na dzień [...] grudnia 1998 r., w celu oceny przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. (Dz.U. nr 133, poz. 872 ze zm.), zgodnie z którym nieruchomości pozostające na dzień 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności a zajęte pod drogi publiczne z dniem 1 stycznia 1998 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. W wyroku z 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 59/19 dotyczącym innej nieruchomości, ale także zajętej pod ulicę św. J., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że ulica ta została zaliczona do kategorii dróg publicznych tylko na pewnym odcinku, położonym w jednej dzielnicy. Jak wskazał organ, niewłaściwe ustalenie przez Wojewodę [...] kategorii ulicy św. J. jest głównym zarzutem podnoszonym we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] października 2015 r., przez co, wg niego, przesądzenie tej kwestii przez Naczelny Sąd Administracyjny będzie miało istotny wpływ na niniejsze postępowanie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. S. (dalej jako skarżąca) zarzuciła ministrowi naruszenie przepisów postępowania, skutkujące rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 8 § 1 i 2 kpa, art. 11 kpa, art. 12 kpa, art. 35 kpa, art. 7 i 77 kpa, art. 80 kpa, art. 97 § 1 pkt 4 kpa, art. 104 kpa, art. 107 § 3 kpa. Skarżąca wniosła o uchylenie postanowień wydanych przez ministra w I i II instancji, zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od stwierdzenia prawomocności wyroku oraz zasądzenie kosztów sądowych. W odpowiedzi na skargę minister podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa zawieszenie postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne występuje wówczas, gdy istnieje konieczność rozstrzygania zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumieć należy kwestię prawną, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona na właściwej drodze, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej uprzednie rozstrzygnięcie, a więc poprzedzające rozpatrzenie sprawy, leży w kompetencji innego organu lub sądu. Nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych czy faktycznych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Stąd, przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa wymaga istnienia miedzy rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Zawieszając postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie decyzji o określonej treści. Organ musi tym samym ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym (zob. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r. I OSK 2108/11). Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. jest deklaratoryjne "uregulowanie" stanu prawnego gruntów zajętych w określonej dacie pod drogi publiczne. Niewątpliwie kwestia tego, czy i w jakiej dacie ulica św. J. została zaliczona do kategorii dróg publicznych ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie sposób jednak pominąć, że stwierdzenie przesłanek z art. 73 ww. ustawy należy do kognicji organu administracji publicznej i obciąża ten organ w ramach prowadzonego postępowania. Obowiązek ustalenia tych okoliczności organ powinien zaś realizować we własnym zakresie, na podstawie dowodów przeprowadzonych w ramach procedury administracyjnej i nie może go przerzucać na inne organy lub sądy. Wynik postępowania sądowego ze skargi kasacyjnej od wyroku z 4 kwietnia 2019 r. nie stanowi zagadnienia wstępnego, rozumianego w ten sposób, że bez rozpoznania skargi kasacyjnej rozpoznanie niniejszej sprawy nie jest w ogóle możliwe. Niezależnie od wyniku tego postępowania, minister ma możliwość przeprowadzenia postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji Wojewody [...] z [...] października 2015 r. Ponadto kontrolowana sprawa dotyczy innej nieruchomości i innego spornego odcinka ww. ulicy, organy mogą zatem przeprowadzić postępowanie wyjaśniające we własnym zakresie. Istotnie, wyrok jaki zapadnie w podobnej sprawie może "poglądowo" mieć wpływ na wynik niniejszego postępowania nadzorczego, jak jednak wskazano wyżej, nie zachodzi tu bezpośrednia zależność w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Na tym etapie postępowania, jako że sprawa kontrolowana przez Sąd sprowadza się jedynie do kwestii procesowej, a więc zasadności zawieszenia postępowania, Sąd nie przesadza w żadnej mierze wyniku postępowania, a stwierdza jedynie brak podstaw do jego zawieszenia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako ppsa) Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Zwrot kosztów w pkt 2 sentencji nastąpił na podstawie art. 200 ppsa, koszty w niniejszej sprawie obejmują wpis sądowy w kwocie 100 złotych. Wniosek skarżącej o zobowiązanie organu do wydania decyzji nie mógł zostać uwzględniony, albowiem zgodnie z art. 145a § 1 ppsa sąd może zobowiązać organ do wydania decyzji jedynie w przypadku uchylenia zaskarżonego aktu z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2 ppsa, podczas gdy rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie zapadło na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 ppsa.