I SA/Wa 56/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.) Sędziowie WSA Anna Falkiewicz-Kluj WSA Przemysław Żmich Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...]. Wojewoda [...] (Wojewoda), działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej "ustawa z 13 października 1998 roku"), decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości zajętej pod ul. [...] (poprzednio ul. [...]), położonej w jedn. ewid. [...], obr. [...], oznaczonej jako działka nr [...] (Nieruchomość). Nieruchomość ta stanowiła 31 grudnia 1998 roku własność J. G. (Skarżący). Skarżący wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody wskazując, że ul. [...] w [...] w dacie 31 grudnia 1998 r. nie była zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych. Minister Inwestycji i Rozwoju (Minister) decyzją z [...] lipca 2018 roku, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody. Po rozpoznaniu wniosku Skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy Minister decyzją z [...] listopada 2018 roku utrzymał w mocy swoje uprzednie rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że decyzja Wojewody nie zawiera wady kwalifikowanej, stanowiącej przesłankę do stwierdzenia jej nieważności. Materiał dowodowy zgromadzony przez Wojewodę wskazuje bowiem na łączne spełnienie wszystkich przesłanek warunkujących zastosowanie w sprawie art 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku. Organ nadzoru wskazał, że ulica [...] w [...] nr [...] zaliczona została do kategorii dróg lokalnych miejskich na podstawie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] marca 1987 roku w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich [...]. Na podstawie uchwały Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1991 roku nr [...] zmieniono nazwę ulicy z [...] na [...]. Na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 roku z dniem 1 stycznia 1999 r. droga ta stała się drogą gminną. Z akt sprawy wynika, iż ul. [...] ([...]) jest położona w trzech dzielnicach miasta [...], tj. [...] oraz [...]. Bezsprzecznie odcinek drogi obejmujący przedmiotową nieruchomość położoną w obrębie [...] leży w ciągu dotychczasowej ul. [...] ([...]). Odnosząc się do zarzutów Skarżącego Minister wyjaśnił, że wprawdzie w uchwale Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1987 r. nr [...] wskazano, iż przedmiotowa ulica [...] ([...]) o nr [...] jest położona w dzielnicy [...] niemniej jednak nie określono w sposób precyzyjny odcinka drogi, któremu miałaby być nadana kategoria drogi publicznej. Tym samym trudno uznać, aby powyższa uchwała dotyczyła jedynie fragmentu drogi położonego w dzielnicy [...]. Zdaniem organu nadzoru, nadanie danej drodze kategorii drogi publicznej tylko na pewnym odcinku byłoby sprzeczne z definicją drogi. Skoro prawidłowo wskazano w uchwale numer i nazwę drogi, która w dacie wydania przedmiotowej uchwały przebiegała przez wszystkie trzy powyżej wskazane dzielnice miasta to należy uznać całość przedmiotowej drogi za drogę publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Organ podkreślił, że droga stanowi pewną całość techniczno - użytkową i trudno zasadnie przyjąć, że tylko jakiś arbitralnie określony odcinek (w dodatku nieokreślony precyzyjnie) może być zaliczony do określonej kategorii dróg a inny już nie. Na poparcie swojego stanowiska organ przytoczył wyroki tutejszego sądu z 12 listopada 2008 roku, sygn. akt I SA/WA 443/08; oraz z 22 sierpnia 2012 roku, I SA/Wa 94/12. W konsekwencji organ uznał, że również część ul. [...] położona w dzielnicy [...] stanowi drogę publiczną o kategorii gminnej. Z akt sprawy wynika, że działka nr [...] była w dniu 31 grudnia 1998 roku zajęta pod drogę publiczną. Powyższy stan potwierdza mapa z projektem podziału nr [...], sporządzona w trybie art. 73 ww. ustawy przez geodetę uprawnionego E. D., przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...].05.2011 r. pod nr [...]. Ponadto w aktach sprawy znajduje się oświadczenie Prezydenta Miasta [...] z dnia 8 czerwca 2011 roku, w którym stwierdza, że przedmiotowa nieruchomość zajęta była w dniu 31 grudnia 1998 roku pod drogę publiczną o nazwie ul[...] (stara nazwa - [...]). Odnosząc się do spełnienia przesłanki władztwa publicznego nad nieruchomości organ powołał się na metrykę ul. [...], z której wynika, że ulica była wyposażona w kanalizację deszczową, podziemny kabel energetyczny w prawym poboczu, naziemne słupy energetyczne, a także nadziemną linię energetyczną. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżący wniósł do tutejszego sądu skargę w której decyzji Ministra zarzucił naruszenie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 roku. W uzasadnieniu wyjaśnił, że na zabranym mu fragmencie nieruchomości nigdy nie istniała żadna droga a tym bardziej urządzona. Wskazał, że na przesłanym przez niego organowi, certyfikowanym zdjęciu lotniczym uzyskanym z zasobów Głównego Geodety Kraju a przedstawiającym stan z końca roku 1997 roku na fragmencie jego nieruchomości nie istnieje żadna urządzona droga. Wskazał, że organ konsekwentnie nie zauważa przerwania ciągu ul. [...] przez ul. [...] oraz kolejnych przerwań " ciągu" ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] poprzez szereg dziatek tworzących ten odcinek drogi, a będących własnością osób prywatnych( 6 dziatek), które to osoby posiadają prawomocne i ostateczne decyzje Wojewody [...] odmawiające Prezydentowi Miasta [...] nabycia fragmentów ich nieruchomości w trybie art.73 ust.1 ustawy z 13 października 1998 roku. Skarżący wskazał, że w sprawie fragmentu nieruchomości dz. [...] tworzącego ul. [...] (w jej środkowym fragmencie na omawianym odcinku) zapadły dwa prawomocne wyroki WSA Gliwice o sygn. II SA/GI 276/17 oraz II SA/GI400/18 stwierdzające, iż nie jest to droga publiczna. Również Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] stwierdził, iż nie jest to droga publiczna - zgodnie z ustawą o drogach publicznych, co potwierdza przedłożona przez Skarżącego dowód kserokopia pisma z dnia 12 grudnia 2018 roku. Skarżący podniósł że powyższa uchwała w żadnym przypadku nie definiuje jakiegokolwiek odcinka drogi - uchwała tylko i wyłącznie wymienia drogi, zaś precyzyjnie opisują ją metryki, w przypadku ul. [...] metryka drogi z listopada 1973r. określa jej długość na [...] m i położenie w dzielnicy [...] co zgodne jest z uchwałą Miejskiej Rady Narodowej [...] z dnia [...].11.1991r. nr [...] również opisuje ul. [...] na Osiedlu [...] {dzielnica [...]). Skarżący wskazywał również, że z przedstawionych przez niego dokumentów wynika, że ul. [...] nie istniała na przedmiotowym odcinku, powołując się w tym zakresie na decyzje o zmianie numeracji domów. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji Ministra oraz decyzji Wojewody. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uczestnik (Gmina [...]) wniósł o oddalenie skargi oraz dopuszczenie dowodu z dokumentów dotyczących zmiany numeracji domów na ul. [...] i [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest zasadna, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu. W toku postępowania wywołanego wnioskiem o stwierdzenie nieważności organ zobowiązany jest do ustalenia, czy określona decyzja nie jest dotknięta jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Minister był zatem zobowiązany do oceny zgromadzonego materiału dowodowego w celu stwierdzenia, czy przy wydaniu przez Wojewodę wystąpiła którakolwiek z wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W niniejszej sprawie, wobec treści wniosku i podniesionych w nim zarzutów organ nadzoru powinien być poddać szczegółowej analizie wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i rozważyć, czy decyzja Wojewody. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa z punktu widzenia przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 roku w kontekście przesłanki zaliczenia drogi do kategorii dróg publicznych a w konsekwencji możliwości przyjęcia, że Nieruchomości wchodziła w skład drogi publicznej. Ustalenie tej przesłanki miało bowiem decydujące znaczenie dla przejęcia Nieruchomości na podstawie ww. przepisu ustawy. W aktach administracyjnych zakończonych wydaniem decyzji przez Wojewodę znajdowała się uchwała Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] marca 1987 roku w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich. Z uchwały tej rzeczywiście wynikało zaliczenie ul. [...] do kategorii dróg publicznych, jednak uchwała ta wskazywała, że droga zaliczana do kategorii dróg publicznych położona jest w dzielnicy [...]. W aktach administracyjnych zakończonych wydaniem decyzji przez Wojewodę znajdowała się również metryka ul. [...]. Z metryki wynika, że droga znajdowała się na odcinku od węzła drogowego od ul. [...] i [...] do ul [...], na odcinku [...] m. Tymczasem nieruchomość położona jest poza dzielnicą [...], w dzielnicy [...], co wynika wprost z treści decyzji Wojewody. W ocenie sądu tak zgromadzony materiał dowodowy nie pozwalał na ustalenie, że nieruchomość wchodziła w skład drogi publicznej, to jest drogi zaliczonej uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] nr [...] do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich. Sąd wyjaśnia w tym miejscu, że przywołane w zaskarżonej decyzji wyroki tutejszego sądu dotyczyły innych stanów faktycznych. Wyrokiem z 12 listopada 2008 roku, I SA/WA 443/08 sąd uchylił decyzję organ nadzorczego stwierdzającego nieważność decyzji o nabyciu z mocy prawa własności nieruchomości w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 roku bowiem organ nadzoru w żaden sposób nie uzasadnił swojego stanowiska i nie wyjaśnił w jaki sposób brak zaliczenia działek do kategorii dróg lokalnych miejskich miałby dowodzić rażącego naruszenia prawa przez Wojewodę. Sąd wskazał również, że nie zostało wyjaśnione przez organ nadzoru dlaczego właśnie działki skarżącej nie są objęte uchwałą i nie są zaliczone do kategorii dróg publicznych. W wyroku z 22 sierpnia 2012 roku, I SA/Wa 94/12 sąd wskazał, że praktykę zaliczania tylko pewnego odcinka drogi do dróg publicznych należy uznać za sprzeczną tak z definicją drogi, jak i z definicją drogi publicznej. Droga bowiem stanowi pewną całość techniczno – użytkową i trudno zasadnie przyjąć, że tylko jej jakiś arbitralnie określony odcinek może być zaliczony do określonej kategorii drogi, a inny już nie. Sąd podzielił zatem stanowisko organ nadzoru, że brak w przedmiotowej sprawie załącznika graficznego do uchwały uniemożliwia określenie, który odcinek ulicy miałby zostać zaliczony do kategorii dróg publicznych. Odnosząc się do tego stanowiska wskazać należy, że w niniejszej sprawie organ rozpoznający sprawę w postępowaniu zwykłym dysponował uchwałą, wskazującą jasno, że droga zaliczona jest do kategorii dróg publicznych wyłącznie na pewnym odcinku, położonym w określonej dzielnicy. Nie zachodziła więc sytuacja tożsama z sytuacją opisaną w wyroku z 22 sierpnia 2012 roku. W sprawie zakończonej bowiem wydaniem wyroku z 22 sierpnia 2012 roku w uchwale wskazano jedynie w sposób ogólny, na jakiej długości droga zaliczona zostaje do kategorii dróg publicznych i nie było możliwe ustalenie owego odcinka. Dodatkowo wskazać należy, że Wojewoda wydając decyzję z [...] kwietnia 2014 roku dysponował metryką drogi wskazującą jej zakres (od węzła drogowego od ul. [...] i [...] do ul [...], na odcinku [...] m.). Z dokumentów ogólnodostępnych, w tym planów miasta [...] wynika, że powyższy odcinek położony jest właśnie w dzielnicy [...]. Tymczasem przedmiotowa nieruchomość leży w dzielnicy [...], za skrzyżowaniem ul. [...] (obecnie ul. [...]) z ul. [...]. Oznacza to zatem, że Wojewoda wydał decyzję stwierdzającą nabycie nieruchomości w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 roku pomimo braku dokumentów potwierdzających, że nieruchomość wchodziła w skład drogi publicznej. Innymi słowy, decyzja wydana została pomimo braku dowodów potwierdzających spełnienie jednej z trzech przesłanek pozwalających na zastosowanie art. 73 ustawy z 13 października 1998 roku. Odnosząc się do przesłanki władztwa publicznego nad nieruchomością Wojewoda powołał się również na metrykę drogi uznając, że opisany w niej stan zagospodarowania oznacza, że również nad Nieruchomością sprawowane było władztwo publiczne. Jak już wcześniej wskazano, powołała metryka drogi opisuje stan jej urządzenia na odcinku nie obejmującym Nieruchomości. W toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji Wojewody nie było zatem podstaw do uznania, że spełniona również przesłanka władztwa publicznego nad Nieruchomością. W sytuacji, w której nie zostały spełnione przesłanki wskazane w określonym przepisie, jego zastosowanie uznać należy za rażące naruszenie prawa. W niniejszej sprawie, dla zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 roku i stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości konieczne było ustalenie, m.in. że nieruchomość wchodziła w skład drogi publicznych oraz że sprawowane było nad nią władztwo publiczne. Skoro przesłanki te nie zostały spełnione, stwierdzenie nabycia z mocy prawa nieruchomości w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 roku uznać należy za rażące naruszenie prawa. Doszło bowiem do stwierdzenia nabycia z mocy prawa nieruchomości nie wchodzącej w skład drogi publicznej, nad którą organ nie sprawował władztwa. Minister zarówno w zaskarżonej decyzji jak i w poprzedzającej ją decyzji z [...] lipca 2018 roku nie dostrzegł, że decyzja Wojewody wydana została w stanie faktycznym uniemożliwiającym zastosowanie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 roku. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz decyzji z [...] lipca 2018 roku sprowadza się do ponownej oceny stanu faktycznego sprawy zakończonej wydaniem decyzji Wojewody i podtrzymania zawartych w niej ustaleń faktycznych. Tymczasem, przeanalizowanie całości materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji przez Wojewodę wskazuje, że dowody zgromadzone w toku owego postępowania nie pozwalały na wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa własności spornej Nieruchomości. Sąd podkreśla w tym miejscu, że w sytuacjach, w których stan faktyczny sprawy nie pozwalał na zastosowanie określonej normy, konieczne jest wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego, jako rażąco naruszającej prawo. Sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela wyrażany wielokrotnie w orzecznictwie sądowym pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Przepis art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 roku w zakresie w jakim odwołuje się do przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną uznać należy za przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu. W sytuacji, w której przepis ten zastosowany został w stosunku do nieruchomości nie wchodzącej w skład drogi publicznej uznać należy, że doszło do sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W ocenie sądu, organ praworządnego państwa nie może pozbawiać obywatela konstytucyjnie chronionego prawa własności na podstawie decyzji wydanej pomimo nie zaistnienia stanu faktycznego umożliwiającego jego zastosowanie. W konsekwencji, w realiach niniejszej sprawy zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja z [...] lipca 2018 roku naruszają przepisy postępowania to jest art. 7, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W decyzjach tych wadliwie bowiem uznano, że dowody zgromadzone w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji Wojewody pozwalały na zastosowanie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 roku. Konsekwencją powyższego naruszenia przepisów postępowania było naruszenie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 roku w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia decyzji, która wydana została pomimo nie zaistnienia stanu faktycznego uzasadniającego zastosowanie powołanego przepisu prawa materialnego. Rozpoznając ponownie sprawę organ nadzoru uwzględni stanowisko wyrażone w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Końcowo sąd wyjaśnia, że przedstawione przez uczestnika dokumenty pozostały bez wpływu na wynik sprawy. Dla rozstrzygnięcia sprawy znaczenie miało ustalenie, czy decyzja Wojewody rażąco narusza prawo. Ustalenia te winny być dokonane przy ocenie stanu faktycznego i dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] kwietnia 2014 roku. W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie ar.t 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.