I SA/Wa 94/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (spr.) Sędziowie: WSA Gabriela Nowak WSA Maria Tarnowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi Prezydenta W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta W. o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ul. [...] w W., oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...] jako dz. ewid. nr [...] o pow. [...] m² oraz jako dz. ewid. nr [...] o pow. [...] m², stanowiącej część gruntów uregulowanych w księdze wieczystej KW [...] - utrzymał w mocy własną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podał, że Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm. – dalej jako Przepisy wprowadzające ustawy reformujące), decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. stwierdził nabycie przez Gminę W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności w/w działek jako zajętych pod drogę publiczną. Wnioskiem z dnia 20 maja 2008 r. Prezydent W. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa wskazując, że działki nr [...] i nr [...] nie wchodziły w skład drogi publicznej. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. W uzasadnieniu podniósł, że kwestionowana decyzja została wydana w trybie art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące, przy łącznym spełnieniu przesłanek w nim wymienionych tj. zajęciu nieruchomości pod drogę publiczną, pozostawaniu nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego oraz braku przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego. Pismem z dnia 27 lipca 2011 r. Prezydent W. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2011 r. W uzasadnieniu podniósł, że w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że działki nr [...] i [...] zajęte były pod drogę – ulicę [...], która na podstawie uchwały Nr [...] Rady Narodowej W. z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie W. i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich i oraz dróg gminnych została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Zgodnie natomiast z art. 103 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące drogi lokalne miejskie stały się drogami gminnymi z dniem 1 stycznia 1999 r. Organ wyjaśnił, że z załącznika do nr 3 do w/w uchwały Nr [...] wynika, że ul. [...] otrzymała kategorię drogi lokalnej miejskiej na odcinku [...] m. Jednakże brak załącznika graficznego do tej uchwały uniemożliwia określenie, który odcinek ul. [...] mierzący [...] m miałby zostać zaliczony do kategorii dróg publicznych. Ustalono, że ze znajdującej się w aktach sprawy mapy przeglądowej sieci ulic [...] – Dzielnicy [...] w skali 1:10000 wynika, że ul. [...] usytuowana jest pomiędzy ul. [...], a ul. [...]. Obecnie przebieg tej ulicy (w jej końcowym odcinku tj. od ul. [...]) jest odmienny, niż obrazuje to w/w mapa. Na odcinku od ul. [...] do ul. [...], ul. [...] nie biegnie w linii prostej z odcinkiem położonym od ul. [...] do ul. [...], lecz przy ul. [...] występuje w ul. [...] tzw. "uskok". Fakt ten zdaniem organu nie może jednak przesądzać, iż odcinek [...]m ul. [...], któremu jak twierdzi Prezydent W. nadano wyłącznie kategorię drogi publicznej, miałby być mierzony od ul. [...]. Nie można tym samym w ocenie organu uznać, że w dniu 31 grudnia 1998 r. ul. [...] posiadała kategorię drogi publicznej tylko na długości [...] m, a pozostały jej odcinek stanowił drogę wewnętrzną. Zadaniem organu nadanie danej drodze kategorii drogi publicznej tylko na pewnym jej odcinku byłoby sprzeczne z definicją drogi publicznej. Jednocześnie organ wyjaśnił, że spełnienie przesłanki władztwa publicznego potwierdza pismo Naczelnika Wydziału Infrastruktury [...] z dnia 26 maja 2010 r., z którego wynika, że na dzień 31 grudnia 1998 r. ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] posiadała nawierzchnię asfaltową, na odcinku od ul. [...] do ul. [...] nawierzchnię z trylinki, a na odcinku od ul. [...] do ul. [...] nawierzchnię asfaltową, dalszy zaś odcinek to nawierzchnia gruntowa. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prezydent W. zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące. W uzasadnieniu skargi podniósł, że nie tylko decyzja Wojewody [...], ale także obie decyzje Ministra Infrastruktury zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, bowiem organy zignorowały dowody przeczące tezie, by działki [...] i [...] stanowiły drogę publiczną. Na okoliczność przeciwną wskazuje między innymi treść pisma Wydziału Infrastruktury [...] z 20 grudnia 2006 r., z którego wynika, że ul. [...] była zaliczona do kategorii dróg gminnych uchwałą nr [...], jednak nie w części obejmującej przedmiotowe nieruchomości. Ponadto z załącznika nr 3 tej uchwały wynika, że ul. [...] zaliczona została do kategorii dróg miejskich na odcinku [...] metrów, przy czym zdaniem Prezydenta odcinek ten winien być liczony od ul. [...]. Prezydent W. wywiódł, że aktualny stan przedstawia się w ten sposób, że działki nr [...] i [...] mają powierzchnię – odpowiednio [...] m² i [...] m², natomiast według stanu faktycznego decydującego dla oceny przesłanek z art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące na dzień 31 grudnia 1998 r. powierzchnia części działek nr [...] i [...] o użytku "[...]" wynosiła odpowiednio – [...] m² i [...] m², co w zestawieniu z niebudzącą wątpliwości informacją, że działki nr [...] i [...] stanowiły wówczas część działek nr [...] i [...], prowadzi do jedynego logicznego wniosku, że przedmiotowe nieruchomości nie mogły być zajęte pod drogę publiczną. Prezydent W. nie podzielił dokonanej przez organ interpretacji pisma Naczelnika Wydziału Infrastruktury [...] z dnia 26 maja 2010 r., z którego miałaby wynikać informacja o władztwie publicznym na przedmiotowym odcinku. Zdaniem skarżącego organu w piśmie tym mowa jest jedynie o nawierzchni asfaltowej on odcinku od ul. [...] oraz nawierzchni gruntowej na "dalszym odcinku". Przez ów "dalszy odcinek" rozumieć należy jedynie część od ul. [...] do końca ul. [...], zaś twierdzenie, że "dalszy odcinek" to także część za "uskokiem" (znajdującym się za ul. [...]" jest nadinterpretację. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 6 marca 2012 r. uczestnicy postępowania T. H., H. H., M. T., L. Z. i F. Z. wnieśli o oddalenie skargi podnosząc, że Prezydent W. brał udział w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r. i w żaden sposób nie oponował wówczas przeciwko przejęciu z mocy prawa nieruchomości stanowiących własność uczestników. Przedmiotowa skarga stanowi zaś reakcję na konieczność wypłaty stosownego odszkodowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j Dz. U. z 2012 r. poz. 270 – dalej jako p.ps.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2011 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r. stwierdzającej nabycie przez Gminę W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ul. [...] w W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. ewid. nr [...] o pow. [...] m² oraz dz. ewid. nr [...] o pow. [...] m². Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd podziela stanowisko Ministra Infrastruktury przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Słusznie Minister Infrastruktury podniósł, że przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja administracyjna poddana kontroli w trybie nadzorczym jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 kpa. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ nie rozpatruje sprawy w jej całokształcie, tak jak w postępowaniu zwykłym. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., organ orzekający w tym zakresie ocenia zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności decyzji. W dotychczasowym orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa następuje wtedy gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Podobne stanowisko zostało wypracowane w doktrynie, gdzie zgodnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce w sytuacji, gdy w stanie prawnym niebudzącym wątpliwości co do jego zrozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów (por. komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego - J. Borkowski, A. Adamiak – Wydawnictwo C.H. Beck – Warszawa 1996, s. 716- 721). Oznacza to, że rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i utożsamianie tego pojęcia z każdym, nawet oczywistym naruszeniem prawa jest wadliwe. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie, gdy niebudzące wątpliwości, stwierdzone przez organ nadzoru kwalifikowane naruszenie prawa ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 1998 roku, syg. akt II SA/Wa 1249/97). Przedmiotem kontroli w trybie nadzorczym jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r. wydana na podstawie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie powołanego art. 73 ust. 1 uzależnione jest od łącznego spełnienia na dzień 31 grudnia 1998 r. następujących przesłanek: zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego, braku przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego. Obowiązkiem organu orzekającego na podstawie tego przepisu jest zbadanie wystąpienia powyższych przesłanek w stanie faktycznym i prawnym istniejącym w dniu 31 grudnia 1998 r. Jeśli choćby jedna z tych przesłanek nie zaistniała, to grunt nie staje się z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. W dniu 31 grudnia 1998 r. współwłaścicielami działek nr [...] i [...] (stanowiących część nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]) byli M. T., T. H., H. H., L. Z. i F. Z. Słusznie organ stwierdził, że wydanie decyzji na podstawie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące wymaga ustalenia, czy nieruchomość została zajęta pod drogę publiczną. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 2 czerwca 2011 r. I OSK 1124/10 (LEX nr 1082566) stwierdził, że zawarte w art. 73 ust. 1 tej ustawy sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. Skład orzekający w przedmiotowej sprawie pogląd ten podziela w zupełności. Zauważyć należy, że ani art. 73, ani żaden inny przepis tej ustawy nie zawiera wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. Należy zatem odwołać się do art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 1998 r. Nr 14, poz. 60 ze zm.), który stanowi, że za drogę publiczną może być uważana droga spełniająca dwa wymienione w tej normie warunki: (1) musi to być droga zaliczona na podstawie omawianej ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg, (2) z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zaliczenie określonej drogi do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej, a drogi które nie zostały zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, a więc nie mające charakteru drogi publicznej w rozumieniu ustawy z 21 marca 1985 r., w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych są drogami wewnętrznymi. Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego, może być uznana za drogę publiczną i żeby uzyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1 - 4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2001 r. I SA 513/2000, z dnia 13 kwietnia 2011 r. I OSK 901/10, z dnia 2 czerwca 2011 r. I OSK 1124/10 (LEX nr 1082566) oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 2040/07). Słuszne jest stanowisko organu, iż z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż dz. ewid. nr [...] o powierzchni [...] m² oraz dz. ewid. nr [...] o powierzchni [...] m², zajęte były pod drogę - ulicę [...], która na podstawie uchwały nr [...] Rady Narodowej Miasta W. z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie W. i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych, została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Zgodnie z art. 103 ust. 2 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. drogi lokalne miejskie stały się drogami gminnymi z dniem 1 stycznia 1999 r. Prawidłowo zatem Minister Infrastruktury stwierdził, że ul. [...] na podstawie uchwały nr [...] została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich, a zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące - drogi lokalne miejskie stały się drogami gminnymi z dniem 1 stycznia 1999 r. W załączniku nr 3 do uchwały nr [...] Rady Narodowej W. z dnia [...] maja 1988 r. ulica [...] została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich na długości [...] m, bez sprecyzowania gdzie zaczyna i kończy się odcinek [...]m. Zgodnie z art. 1 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r., drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 443/08 (publ. https:// cbois.nsa.gov.pl), że praktykę zaliczania tylko pewnego odcinka drogi do dróg publicznych należy uznać za sprzeczną tak z definicją drogi, jak i z definicją drogi publicznej. Droga bowiem stanowi pewną całość techniczno – użytkową i trudno zasadnie przyjąć, że tylko jej jakiś arbitralnie określony odcinek może być zaliczony do określonej kategorii drogi, a inny już nie. Słusznie zatem zauważa organ orzekający, że brak w przedmiotowej sprawie załącznika graficznego do uchwały nr [...] uniemożliwia określenie, który odcinek ul. [...] mierzący [...]m miałby zostać zaliczony do kategorii dróg publicznych. Trudno tym samym przyjąć, jak sugeruje Prezydent W., że odcinek [...]m, któremu wyłącznie nadano kategorię drogi publicznej, miałby być mierzony od ul. [...], dlatego, że kończy się on wraz z wystąpieniem "uskoku". Wydaje się zatem, że w przypadku zaliczenia danej drogi do kategorii dróg publicznych, droga ta staje się drogą publiczną na całej swojej długości. Prawidłowo zatem Minister Infrastruktury stwierdził, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r. nie jest obarczona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a z akt sprawy nie wynika też, aby naruszono inne przesłanki wskazane w art. 156 § 1 k.p.a. Podjęte rozstrzygnięcie znajduje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy właściwie oceniony, a mające zastosowanie w sprawie przepisy prawidłowo zinterpretowane. Zdaniem Sądu za trafne należy uznać stanowisko organu, iż nie można w sposób jednoznaczny i oczywisty przesądzić, bez przeprowadzania ponownego postępowania dowodowego, że działki nr [...] i [...] nie stanowiły części drogi publicznej – ul. [...]. Organ w postępowaniu nieważnościowym nie kontroluje decyzji organu pierwszej instancji pod względem zebrania materiału dowodnego i dokonanej oceny, jak ma to miejsce przy rozpoznawaniu odwołania przez organ w postępowaniu zwykłym. Nadto należy zauważyć, iż strona skarżąca była stroną postępowania zwykłego, znała zgromadzony materiał dowodowy w sprawie i nie skorzystała z możliwości wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Podnoszony przez stronę skarżącą przebieg drogi publicznej – ul. [...] był faktycznie sporną kwestią już na etapie postępowania zwykłego. Z tego względu trudno uznać, iż doszło do rażącego naruszenia – przepisu art. 73 ust.1 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące. Organ rozpoznając sprawę w ramach swobodnej oceny dowodów uznał, że uchwała obejmowała ulicę [...] jako drogę publiczną na odcinku przedmiotowych działek. Sąd nie dopatrzył się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a Sąd orzekł jak w sentencji.