I SA/Wa 648/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta G. -wykonującego zadania starosty oraz Gminy Miasta G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej odszkodowania 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz Prezydenta Miasta G. -wykonującego zadania starosty oraz Gminy Miasta G. solidarnie kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 984/09 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1253/08 oddalający skargę Prezydenta Miasta G. oraz Gminy Miasta G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [..] czerwca 2008 r. nr [..] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej odszkodowania i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Powyższy wyrok Naczelny Sąd Administracyjny oparł na następujących ustaleniach: Minister Infrastruktury decyzją z dnia [..] czerwca 2008 r. nr [.... ] , po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta G. , wykonującego zadania starosty, o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Budownictwa z dnia [..] lipca 2007 r. nr [...] , którą stwierdzono nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [..] czerwca 1972 r. nr [...] w części dotyczącej przyznania na rzecz J. L. i E. W. odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, położoną w G., wpisaną w księdze wieczystej KW Nr [...] , oznaczoną katastralnie jako parcela nr [..] o pow. [....] m2 z całej nieruchomości o pow. [...] ha, stanowiącej własność J. L., E. W. i R. L. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podał, że decyzją z dnia [...] czerwca 1972 r. nr [..] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej orzekło o wywłaszczeniu części nieruchomości położonej w G., wpisanej w księdze wieczystej KW Nr [..] , oznaczonej katastralnie jako parcela nr [...] o pow. [...] m2 z całej nieruchomości o pow. [...] ha, stanowiącej własność J. L., E. W. i R. L. oraz przyznało na rzecz J. L., E. W. i R. L. odszkodowanie za grunt w wysokości [...] zł. W dniu 9 sierpnia 2006 r. spadkobiercy byłych właścicieli – J. L., K. S., B. L., E. W., R. L. i D. S. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1972 r. w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczoną część nieruchomości, ponieważ decyzja wydana została z naruszeniem prawa, gdyż przeprowadzono rozprawę odszkodowawczą bez udziału biegłych. Minister Budownictwa decyzją z dnia [....] lipca 2007 r. stwierdził nieważność decyzji z dnia [..] czerwca 1972 r. w części dotyczącej odszkodowania, a Minister Infrastruktury decyzją z dnia [..] czerwca 2008 r. utrzymał w mocy tę decyzję. Z ustaleń organu wynika, że pismem z dnia 17 maja 1972 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. zawiadomiło J. L., E. W. i R. L. o terminie i miejscu rozprawy odszkodowawczej, którą wyznaczono na dzień 27 maja 1972 r. Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość powinno być ustalone na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej; opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu z rozprawy z dnia 27 maja 1972 r. wynika, że organ wywłaszczeniowy, tj. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. nie powołał biegłych, a tym samym nie wysłuchał na rozprawie opinii, która była niezbędna przy ustalaniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Minister Infrastruktury stwierdził, że organ pierwszej instancji prawidłowo wskazał, iż niedopełnienie obowiązków wynikających z art. 21 ww. ustawy powoduje, że decyzja z dnia 17 czerwca 1972 r. w części dotyczącej przyznania odszkodowania dotknięta jest, w myśl art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., wadą rażącego naruszenia prawa. Stanowisko to znajduje uzasadnienie w utrwalonym orzecznictwie sądowym Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 16 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1817/98, LEX nr 47343, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca 1998 r., sygn. akt III RN 38/98, OSNP 1999/6/194). Zdaniem Ministra Infrastruktury, z akt sprawy nie wynika, aby badane orzeczenie w części dotyczącej odszkodowania wywołało nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prezydent Miasta G. – wykonujący zadania starosty oraz Miasto G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skargi nie są zasadne, a decyzje organów obu instancji nie naruszają prawa. Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że organ wywłaszczeniowy nie powołał biegłych i nie wysłuchał na rozprawie ich opinii, a w konsekwencji nie spełnił warunku koniecznego do ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczaną nieruchomość. Według Sądu, w zestawieniu z niebudzącą wątpliwości interpretacją przepisu art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, oznacza to, że ustalenie odszkodowania bez powołania biegłych i wysłuchania ich na rozprawie, rażąco naruszyło prawo. Tym samym Sąd pierwszej instancji w całości podzielił stanowisko wyrażone przez organ w zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1253/08 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi nieważność postępowania uzasadniona przyczynami, o których mowa w art.183 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. strona pozbawiona została możliwości obrony swoich praw. W toku postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej za strony tego postępowania uznani zostali spadkobiercy ww. osób, tzn. J. L., D. S., B. L., K. S., Ryszard L. i E.W. Osoby te zostały uznane również za strony postępowania w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie adnotacji dokonanej na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki sądowej powziął jednak wiadomość o śmierci K. S., a ze skróconego odpisu aktu zgonu wynikało, że osoba ta zmarła w dniu [...] kwietnia 2008 r. Następnie Sąd pierwszej instancji ustalił spadkobierców zmarłej K. .S i załączył do akt sprawy postanowienie Sądu Rejonowego w S. Wydział I Cywilny z dnia [...] sierpnia 2008 r., sygn. akt [...] , mocą którego stwierdzono, że spadek po K. S. nabyli na podstawie ustawy: mąż M. S., syn M. S. i syn Ł. S.– każdy w 1/3 części spadku. Sąd ustalił także adresy ww. spadkobierców. Zarządzeniem z dnia 11 grudnia 2008 r. sprawa została skierowana na rozprawę, a na podstawie kolejnego zarządzenia z dnia 15 grudnia 2008 r. o terminie rozprawy zawiadomiono skarżącego, organ oraz uczestników postępowania w osobach J. L., B. L., E. W., R. L. oraz D. S. O terminie rozprawy nie zawiadomiono natomiast spadkobierców zmarłej K. S. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że rozprawa przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie przeprowadzona została bez uprzedniego zawiadomienia następców prawnych uczestniczki postępowania K. S., co spowodowało pozbawienie ich możliwości obrony swych praw w tym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Przy czym w pierwszej kolejności Sąd z urzędu bada, czy kwestionowana decyzja nie jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Dokonując powyższej oceny Sąd nie jest związany ani treścią zarzutów zawartych w skardze, ani jej wnioskami czy też powołaną podstawa prawną. W rozpoznawanej sprawie Sąd, zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie była decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [..] czerwca 2008 r. nr [...] stwierdzająca nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [..] czerwca 1972 r. nr [..] w części dotyczącej przyznania na rzecz J. L. i E. W. odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, położoną w G., wpisaną w księdze wieczystej KW Nr [..], oznaczoną katastralnie jako parcela nr [..] o pow. [....] m2, stanowiącą własność J. L., E. W. L. Na wstępie podkreślić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej mimo, że jest postępowaniem samodzielnym i ma na celu ustalenie, czy poddana kontroli decyzja administracyjna jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to podlega ono tym samym zasadom oraz przepisom, które regulują zwykłe postępowanie administracyjne. Stronami takiego postępowania są strony biorące udział w postępowaniu zwykłym oraz każdy podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Stąd stronami postępowania nadzorczego zakończonego zaskarżoną decyzją byli następcy prawni dawnych współwłaścicieli nieruchomości (inicjatorzy postępowania nadzorczego). Do nich też zostały skierowane wydane w sprawie decyzje Ministra Infrastruktury. Wskazać jednak należy, iż ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu skróconego aktu zgonu (k-63) wynika, że K. S. zmarła w dniu [...] kwietnia 2008 r., a więc na niespełna dwa miesiące przed wydaniem w niniejszej sprawie przez Ministra Infrastruktury decyzji nadzorczej w ponownie przeprowadzonym postępowaniu. Oznacza to, że prowadzone ponownie postępowanie nadzorcze oraz wydane w jego wyniku rozstrzygnięcie Ministra Infrastruktury kierowane było do osoby zmarłej, a więc osoby, która nie mogła mieć statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego wprawdzie nie zawiera normy, która by wprost regulowała kwestię skutków prawnych skierowania decyzji do osoby zmarłej. Niemniej w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że skutkiem traktowania przez organy publiczne osób zmarłych jako stron postępowania jest uznanie podjętych w takiej sytuacji decyzji za wydane z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1959/06, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 20 września 2002 r. sygn. akt I SA 428/01, OSP 2004/3/33). Pogląd ten skład orzekający w niniejszej sprawie podziela. Zważyć bowiem należy, że status strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a., przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Jak stanowi art. 30 § 1 k.p.a. zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 8 kodeksu cywilnego zdolność prawną ma każdy człowiek od chwili urodzenia. Z chwilą śmierci zdolność prawna wygasa. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości Sądu, że zmarła K. S., jako osoba nie mająca zdolności prawnej nie mogła być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego, a skoro tak to w stosunku do takiej osoby nie można było prowadzić postępowania ani skierować do niej podjętego rozstrzygnięcia. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, a więc osoby nie będącej stroną, to należy przyjąć, że rozstrzygnięcie to jest obarczone wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co skutkować musi stwierdzeniem ich nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy czym dla oceny legalności zaskarżonej decyzji bez znaczenie jest fakt czy organ o śmierci ww. osób wdacie rozstrzygania sprawy wiedział, czy też nie. Zauważyć przy tym należy, że z akt sprawy wynika, że zaskarżona decyzja z dnia [...] czerwca 2008 r. nie została skierowana do następców prawnych zmarłej K. S. Jednocześnie wyjaśnić należy, iż stwierdzenie wystąpienia ww. wady prawnej podjętego przez Ministra Infrastruktury rozstrzygnięcia powoduje, że Sąd zwolniony był z obowiązku merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji. Nie badał w związku z tym sprawy pod kątem wystąpienia innych naruszeń przepisów prawa procesowego i materialnego, jak również nie oceniał zasadności podniesionych w skardze zarzutów . Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 §1 pkt 2 i art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.