I SA/Wa 649/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta G. - wykonującego zadania starosty na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej odszkodowania 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz Prezydenta Miasta G. -wykonującego zadania starosty kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 747/09 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1254/08 oddalający skargę Prezydenta Miasta G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [..] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej odszkodowania i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Powyższy wyrok Naczelny Sąd Administracyjny oparł na następujących ustaleniach: Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. decyzją z dnia [...] lutego 1969 r. nr [...] orzekło o wywłaszczeniu części nieruchomości stanowiącej własność J. L., R. L. i E. W., położonej w G. przy ul [...] , zapisanej w księdze wieczystej KW Nr [...] czonej jako parcele nr [...] [..] [...] o ow. [... ] oraz przyznało na rzecz właścicieli nieruchomości odszkodowanie za grunt w wysokości [...] zł. W dniu 9 sierpnia 2006 r. J. L. , K. S. , B. L., E. W. , R. L. i D. S., spadkobiercy byłych właścicieli, wystąpili o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji z dnia [..] lutego 1969 r. w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Minister Budownictwa decyzją z dnia [..] lipca 2007 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lutego 1969 r. nr [...] w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną część nieruchomości. Minister Infrastruktury, ponownie rozpoznając sprawę na wniosek Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania starosty, decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. utrzymał w mocy decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2007 r. nr [..] . W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, pismem z dnia 30 listopada 1968 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. zawiadomiło J. L., E. W. i H. L. o terminie i miejscu rozprawy odszkodowawczej, którą wyznaczono na dzień 20 grudnia 1968 r. Organ nie powołał natomiast biegłych, w rezultacie na rozprawie nie wysłuchał ich opinii, mimo iż opinia taka była niezbędna do ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W tej sytuacji, zdaniem Ministra Infrastruktury, Minister Budownictwa prawidłowo uznał, iż niedopełnienie obowiązków wynikających z art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oznacza, iż decyzja z dnia [..] lutego 1969 r. w części dotyczącej przyznania odszkodowania dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent Miasta G. wykonujący zadania starosty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Powołanym wyrokiem z dnia 13 lutego 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1254/08 oddalił skargę Prezydenta Miasta G. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w niniejszej sprawie organ wywłaszczeniowy nie dopełnił tych wymogów wynikających z art. 21 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, gdyż ustalił odszkodowanie bez powołania biegłych i bez wysłuchania ich opinii na rozprawie. Oznacza to, że decyzja w części dotyczącej ustalenia odszkodowania została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1254/08 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi nieważność postępowania uzasadniona przyczynami, o których mowa w art.183 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. strona pozbawiona została możliwości obrony swoich praw. Stronami postępowania administracyjnego byli bowiem J. L., K. S., B. L., E. W., R. L. i D. S., którzy jako spadkobiercy J. L., R. L. i E. W., byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości, wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [..] lutego 1969 r. nr [...]w części dotyczącej odszkodowania. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 33 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w postępowaniu sądowym byli oni uczestnikami postępowania sądowego na prawach strony i winni być powiadomieni o terminie rozprawy, stosownie do art. 91 § 2 tej ustawy. W toku postępowania sądowego zmarła K. S., po której spadek nabyli mąż M. S. oraz synowie M. S. i Ł. S.. W związku ze śmiercią K. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawiesił postępowanie sądowe, po czym podjął je po zgłoszeniu się następców prawnych tej uczestniczki postępowania. Dalsze postępowanie sądowe Sąd pierwszej instancji prowadził jednak bez ich udziału. Z zarządzenia z dnia 15 grudnia 2008r o wyznaczeniu rozprawy (k. 106 akt Sądu I instancji I SA/Wa 1254/08), ani z protokołu rozprawy z dnia 13 lutego 2009 r. (k.143) nie wynika, aby M. S., M. S. i Ł. S. byli powiadomieni o terminie rozprawy. Brak jest również w aktach sprawy dowodu doręczenia zawiadomienia tych stron o terminie rozprawy, bezpośrednio poprzedzającej wydanie zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że na skutek uchybień procesowych Sądu pierwszej instancji wskazani uczestnicy postępowania nie mogli brać udziału w istotnej części postępowania i przedstawienia swoich racji, przez co zostali pozbawieni możliwości obrony swych praw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Przy czym w pierwszej kolejności Sąd z urzędu bada, czy kwestionowana decyzja nie jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Dokonując powyższej oceny Sąd nie jest związany ani treścią zarzutów zawartych w skardze, ani jej wnioskami czy też powołaną podstawa prawną. W rozpoznawanej sprawie Sąd, zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie była decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] stwierdzająca nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [..] lutego 1969 r. nr [..] w części dotyczącej przyznania na rzecz J. L. i E. W. odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, położoną w G. przy ul. [...] , wpisaną w księdze wieczystej KW Nr [..] , oznaczoną jako parcele nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] i nr [...] o pow. [...] m2, stanowiącą własność J. L, E. W. i R. L. Na wstępie podkreślić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej mimo, że jest postępowaniem samodzielnym i ma na celu ustalenie, czy poddana kontroli decyzja administracyjna jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to podlega ono tym samym zasadom oraz przepisom, które regulują zwykłe postępowanie administracyjne. Stronami takiego postępowania są strony biorące udział w postępowaniu zwykłym oraz każdy podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Stąd stronami postępowania nadzorczego zakończonego zaskarżoną decyzją byli następcy prawni dawnych współwłaścicieli nieruchomości (inicjatorzy postępowania nadzorczego). Do nich też zostały skierowane wydane w sprawie decyzje Ministra Infrastruktury. Wskazać jednak należy, iż ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu skróconego aktu zgonu (k-57) wynika, że K. S. zmarła w dniu [..] kwietnia 2008 r., a więc na prawie dwa miesiące przed wydaniem w niniejszej sprawie przez Ministra Infrastruktury decyzji nadzorczej w ponownie przeprowadzonym postępowaniu. Oznacza to, że prowadzone ponownie postępowanie nadzorcze oraz wydane w jego wyniku rozstrzygnięcie Ministra Infrastruktury kierowane było do osoby zmarłej, a więc osoby, która nie mogła mieć statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego wprawdzie nie zawiera normy, która by wprost regulowała kwestię skutków prawnych skierowania decyzji do osoby zmarłej. Niemniej w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że skutkiem traktowania przez organy publiczne osób zmarłych jako stron postępowania jest uznanie podjętych w takiej sytuacji decyzji za wydane z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1959/06, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 20 września 2002 r. sygn. akt I SA 428/01, OSP 2004/3/33). Pogląd ten skład orzekający w niniejszej sprawie podziela. Zważyć bowiem należy, że status strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a., przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Jak stanowi art. 30 § 1 k.p.a. zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 8 kodeksu cywilnego zdolność prawną ma każdy człowiek od chwili urodzenia. Z chwilą śmierci zdolność prawna wygasa. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości Sądu, że zmarła K. S., jako osoba niemająca zdolności prawnej nie mogła być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego, a skoro tak to w stosunku do takiej osoby nie można było prowadzić postępowania ani skierować do niej podjętego rozstrzygnięcia. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, a więc osoby nie będącej stroną, to należy przyjąć, że rozstrzygnięcie to jest obarczone wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co skutkować musi stwierdzeniem ich nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przy czym dla oceny legalności zaskarżonej decyzji bez znaczenie jest fakt czy organ o śmierci ww. osób wdacie rozstrzygania sprawy wiedział, czy też nie. Zauważyć należy, że z akt sprawy wynika, że zaskarżona decyzja z dnia [..] czerwca 2008 r. nie została skierowana do następców prawnych zmarłej K. S. Jednocześnie wyjaśnić należy, iż stwierdzenie wystąpienia ww. wady prawnej podjętego przez Ministra Infrastruktury rozstrzygnięci powoduje, że Sąd zwolniony był z obowiązku merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji. Nie badał w związku z tym sprawy pod kątem wystąpienia innych naruszeń przepisów prawa procesowego i materialnego, jak również nie oceniał zasadności podniesionych w skardze zarzutów . Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 §1 pkt 2 i art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.