I SA/Wa 652/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch (spr.) Sędziowie WSA Daniela Kozłowska asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Emilia Kokoryk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2006 r. sprawy ze skargi Miasta T. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przekazania gminie mienia państwowego oddala skargę. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek Miasta T., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2005 r. nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie o nieodpłatne przekazanie na rzecz Gmin: T., B., B., B., C., G., K., L., L., M., O., P., S. i W. - mienia Skarbu Państwa w postaci akcji Rejonowego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w T. S.A. z siedzibą w T.. W uzasadnieniu decyzji Minister Skarbu Państwa wskazał, że Prezydent Miasta T. wystąpił w dniu 6 stycznia 2005 r. w imieniu Gminy T., jak również pozostałych gmin będących członkami porozumienia komunalnego zawartego w dniu [...] listopada 1991 r., tj. gmin: B., B., B., C., G., K., L., L., M., O., P., S. i W. z wnioskiem o nieodpłatne przekazanie na rzecz ww. gmin mienia Skarbu Państwa w postaci akcji Rejonowego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w T. S.A. Jako podstawę prawną wniosku wskazano art. 163 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) oraz art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Po dokonaniu analizy wniosku Minister Skarbu Państwa stwierdził, że brak jest podstawy prawnej do przekazania żądanego mienia na rzecz gmin. Rejonowe Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w T. S.A. zostało skomercjalizowane i podlega przepisom ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji (Dz. U. z 2002 r. Nr 171, poz. 1397 ze zm.). W związku z tym powołaną wyżej decyzją z dnia [...] października 2005 r. Minister Skarbu Państwa umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem z 6 stycznia 2005 r. Prezydent Miasta T. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że organ błędnie interpretuje art. 8 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, który stanowi, że przedsiębiorstwa państwowe, dla których organem założycielskim są podmioty wskazane w art. 5 tej ustawy stają się z mocy prawa przedsiębiorstwami komunalnymi zachowując osobowość prawną. W konsekwencji Rejonowe Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w T. jako przedsiębiorstwo państwowe, dla którego organem założycielskim był wojewoda, stało się przedsiębiorstwem komunalnym (art. 8 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy). Ponadto art. 9 ustawy stanowi, że prawa przysługujące organom założycielskim wymienionym w art., 5 przechodzą na jednostki komunalne, a więc organem założycielskim stały się gminy w miejsce wojewody. Rejonowe Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w T. zostało skomercjalizowane w oparciu o ustawę o komercjalizacji i prywatyzacji, która ma również zastosowanie do przedsiębiorstw komunalnych (art. 68). Mimo że przedsiębiorstwo to było przedsiębiorstwem komunalnym, akcje tego przedsiębiorstwa objęte zostały przez Skarb Państwa. W konsekwencji gminom - członkom porozumienia komunalnego przysługuje roszczenie o wydanie akcji. Skarb Państwa bez podstawy prawnej odniósł korzyści kosztem gmin, wobec tego na podstawie art. 405 Kodeksu cywilnego zobowiązany jest do zwrotu korzyści. Ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2005 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego. Na decyzję ostateczną Prezydent Miasta T. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie art. 105 kpa przez jego niewłaściwe zastosowanie będące skutkiem błędnej wykładni art. 163 i art. 167 Konstytucji RP, art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 8 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Zdaniem strony skarżącej, przepis art. 8 ust. 1 jest samodzielną podstawą komunalizacji przedsiębiorstw, tj. przejścia praw organu założycielskiego z podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 1-3 na gminy. Inne rozumienie pozbawia ten przepis istotnego znaczenia. W konsekwencji przyjęcia stanowiska Ministra Skarbu Państwa komunalizacja przedsiębiorstwa wiązałaby się tylko z przejęciem jego majątku. Są to dwie różne kwestie - przejęcie majątku i komunalizacja przedsiębiorstwa (art. 8). Gmina może skutecznie wykonywać swe zobowiązania tylko mając realny wpływ na przedsiębiorstwo zajmujące się działalnością należącą do jej zadań własnych. Przepis art. 167 Konstytucji stwierdza, że jednostkom samorządu terytorialnego zapewnia się udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań. Należy odnieść ten przepis do majątku niezbędnego do wykonywania ustawowych zadań nałożonych na gminę. W konsekwencji skarżący uważa, że na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. gmina stała się organem założycielskim przedsiębiorstwa, a w związku z jego komercjalizacją akcje w kapitale zakładowym są własnością gmin i powinny być im przekazane zgodnie z wnioskiem. Zaskarżona decyzja uznając, iż brak jest podstawy prawnej do rozpatrzenia wniosku, narusza powołany przepis. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem co oznacza, że dokonując kontroli decyzji administracyjnej sąd administracyjny zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że nie narusza ona prawa; Minister Skarbu Państwa dokonał właściwej oceny wniosku z dnia 6 stycznia 2005 r. prawidłowo uznając, iż postępowanie jest bezprzedmiotowe, co skutkowało wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania. Należy wyjaśnić, iż aby mogło dojść do wydania decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę co do jej istoty musi istnieć przedmiot postępowania administracyjnego. Tym przedmiotem jest konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (por. wyrok NSA z dnia 26.03.1998 r. sygn. akt II SA 70/98 LEX nr 43205). Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnoprawnego, czyli takiej sytuacji prawnej w której określony podmiot - strona - ma prawo żądać od właściwego organu administracji skonkretyzowania jej uprawnień wynikających z prawa materialnego. A zatem musi być norma prawa materialnego, z której dla danego podmiotu wynikają określone uprawnienia lub obowiązki, podmiot, którego praw lub obowiązków ta norma dotyczy oraz musi być organ uprawniony i jednocześnie zobowiązany (właściwy) do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie tych praw lub obowiązków. Jeżeli brak któregokolwiek z tych elementów, postępowanie jest bezprzedmiotowe. W niniejszej sprawie taka sytuacja ma miejsce. Po pierwsze - żadna ze wskazanych przez stronę skarżącą norm nie może stanowić podstawy prawnej żądania przekazania gminom akcji skomercjalizowanego przedsiębiorstwa działającego w formie spółki akcyjnej. Podstawą prawną przekazania akcji nie mogą być w żadnym razie wskazane przez stronę skarżącą normy konstytucyjne art. 163 i art. 167 ust. 1 Konstytucji RP, w których treści zostały wyłącznie wyrażone zasady ustrojowe: zasada uczestnictwa samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy publicznej oraz zasada zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego udziału w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań. W ust. 2 art. 167 wskazano rodzaje tych dochodów. Podobnie podstawy przekazania akcji spółki nie może stanowić art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wymieniający zadania własne gminy, w tym sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji oraz usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych itd. Jeśli chodzi natomiast o przepisy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, to materialne podstawy komunalizacji mienia ogólnonarodowego (państwowego) zawarte zostały w normach art. art. 5, 7 i 14. Mienie przedsiębiorstw państwowych, dla których funkcje organu założycielskiego pełniły organy administracji państwowej stopnia wojewódzkiego, co dotyczy byłego Rejonowego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w T., jest przekazywane gminom i ich związkom na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy. Art. 8 ust. 1 takiej podstawy nie stanowi. Przepis ten wyłącznie kreuje nową formę przedsiębiorstwa - przedsiębiorstwo komunalne i stanowi, że mimo przekształcenia swej struktury prawnej przedsiębiorstwo zachowuje osobowość prawną. Otwiera tym samym możliwość dalszego przekształcania przedsiębiorstwa, w tym jego komercjalizacji na podstawie odrębnych przepisów. W świetle powyższego nie można przyjąć, że istniała prawna podstawa żądania zawartego we wniosku będącego podstawą orzekania w niniejszej sprawie. Po drugie - przedmiot żądania zawartego we wniosku z dnia 6 stycznia 2005 r. nie mieści się w kategorii mienia ogólnonarodowego (państwowego), a obecnie mienia Skarbu Państwa, o jakim mowa w ustawie komunalizacyjnej. Akcja w spółce akcyjnej to część kapitału akcyjnego odpowiadająca udziałowi akcjonariusza w kapitale akcyjnym, zaś jako papier wartościowy akcja to dokument potwierdzający prawa akcjonariusza w spółce. Trzeba odróżnić majątek spółki jako osoby prawnej i majątek wspólników, a więc akcjonariuszy. Akcja nie nadaje akcjonariuszowi prawa współwłasności w majątku spółki, lecz tylko roszczenia o realizację przysługujących mu praw płynących z uczestnictwa w spółce. Akcje w spółce akcyjnej powstałej w procesie przekształcenia i przedsiębiorstwa państwowego jego komercjalizacji nie są więc mieniem ogólnonarodowym (państwowym), o jakim mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., co oznacza, że nie mogą być przedmiotem komunalizacji w trybie przepisów tej ustawy. Kwestię tę wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 sierpnia 1998 r. sygn. akt I SA 178/98 (niepublik.). Dodać należy, że zamiar uzyskania przez gminy akcji w spółce akcyjnej może być zrealizowany w drodze odrębnych czynności prawnych, które zresztą były podjęte, o czym może świadczyć projekt porozumienia trójstronnego znajdującego się w aktach sprawy. Po trzecie - rozstrzyganie w sprawach komunalizacji ustawodawca powierzył wojewodom, a nie Ministrowi Skarbu Państwa. Wynika to z art. 18 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, tj. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Skoro więc nie istniała podstawa prawna żądania i nie istniał przedmiot sprawy administracyjnej, a także organ właściwy do rozstrzygania w przedmiocie przekazania akcji, to postępowanie administracyjne z wniosku gmin z dnia 6 stycznia 2005 r. nie mogło się toczyć. Prawidłowo zatem Minister Skarbu Państwa, na podstawie art. 105 § 1 kpa, postępowanie to umorzył jako bezprzedmiotowe. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.