I SA/Wa 653/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart, Asesor WSA Iwona Ścieszka, Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), Protokolant referent Agnieszka Stefańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2022 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie wysokości zasiłku stałego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2021 r. nr [...] – obie w częściach dotyczących ustalenia wysokości zasiłku stałego od dnia [...] stycznia 2022 r., 2. oddala skargę w pozostałej części. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia 26 stycznia 2022 r. nr KOC/7232/Op/21 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 22 października 2021 r. nr 188/5100/2021 zmieniającą decyzję w sprawie przyznania J. M. zasiłku stałego. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że J. M. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, mieszka w niewielkim lokalu komunalnym, legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności na stałe, jest w wieku emerytalnym, ale nie wypracował świadczeń. Decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 5 lutego 2014 r. nr 21/4200/2014 przyznano stronie zasiłek stały wraz ze składką na ubezpieczenie zdrowotne bezterminowo. Decyzja ta była wielokrotnie zmieniana w zakresie wysokości zasiłku, ostatnio decyzją z dnia 12 października 2018 r., w której ustalono wysokość zasiłku na 645 zł. Prezydent m.st. Warszawy ustalił, że J. M. otrzymał decyzję o przyznaniu z dniem 1 września 2021 r. dodatku mieszkaniowego w wysokości 120,19 zł wraz z dodatkiem energetycznym 12,09 zł. W związku z powyższym decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 22 października 2021 r. dokonano zmiany decyzji z dnia 5 lutego 2014 r. nr 21/4200/2014 przyznającej zasiłek stały - w zakresie w wysokości zasiłku stałego, określając go na kwotę 568,72 zł. Wysokość zasiłku stałego obliczono jako różnicę między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej (701 zł) a dochodem tej osoby, który po przyznaniu stronie dodatku mieszkaniowego wraz z zasiłkiem energetycznym w nowej wysokości, wyniósł 132,28 zł. Organ ustalił, że zasiłek stały w wysokości 568,72 zł zostaje przyznany od miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiła zmiana dochodu, czyli od 1 października 2021 r. Po rozpatrzeniu odwołania strony od tej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268), prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 701 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej." Natomiast w myśl art. 37 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek stały ustała się w wysokości, w przypadku osoby samotnie gospodarującej, różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 645 zł miesięcznie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że ponieważ zasiłek stały regulowany jest w powyżej opisany sposób, to jego wysokość jest uzależniona od dwóch czynników: tzw. normy dochodu, ustalanej każdorazowo rozporządzeniem Rady Ministrów (w chwili orzekania 701 zł), oraz dochodu strony. Kolegium uznało zatem, że organ I instancji prawidłowo obliczył wysokość przyznanego w sprawie zasiłku stałego. J. M. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wyraził niezadowolenie ze sposobu rozpatrywania jego spraw przez Ośrodek Pomocy Społecznej Dzielnicy [...]. Wniósł o wydanie decyzji ustalającej, czy środki pieniężne, o które prosił, są mu należne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie w części dotyczącej ustalenia wysokości zasiłku od dnia 1 stycznia 2022 r., jednak z innych przyczyn niż w niej podane. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego tego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sądy administracyjne dokonują kontroli aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej jedynie pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy zmieniającą decyzję w przedmiocie przyznania skarżącemu zasiłku stałego w zakresie wysokości tego zasiłku z uwagi na wzrost dochodu skarżącego. Sąd, zgodnie z przytoczonymi wyżej przepisami, kontroluje, czy decyzja ta została wydana zgodnie z prawem, nie jest natomiast uprawniony do oceny, czy organ wydał swoje rozstrzygnięcie w sposób zgodny z oczekiwaniami i życzeniami skarżącego. Z tej przyczyny nie mogły zostać uwzględnione zarzuty skarżącego sprowadzające się do krytyki prowadzenia jego spraw przez pracowników ośrodka pomocy społecznej. Przechodząc do meritum sprawy, należy stwierdzić, że jak słusznie przyjął organ w zaskarżonej decyzji, wysokość zasiłku stałego przyznawanego na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej nie jest dowolna, lecz wynika wprost z przepisów tej ustawy. Otóż, zgodnie z treścią art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy, w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2022 r., zasiłek stały ustala się w wysokości, w przypadku osoby samotnie gospodarującej, różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 645 zł miesięcznie. Określenie wysokości zasiłku stałego wymaga zatem ustalenia przez organ dochodu strony, za który w myśl art. 8 ust. 3 ustawy uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych i koszty uzyskania przychodu; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. W art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej ustawodawca wymienił ponadto rodzaje przychodów, które nie są wliczane do dochodu. Wyliczając kwotę zasiłku stałego, organ musi zatem ustalić, w sposób określony w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, dochód strony, a następnie obliczyć różnicę pomiędzy kryterium dochodowym, określonym w art. 8 ust. 1, a tak ustalonym dochodem, mając na uwadze, że kwota zasiłku nie może przekroczyć górnej granicy określonej w art. 37 ust. 2 pkt 1 in fine ustawy. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że Prezydent m.st. Warszawy obliczył wysokość zasiłku stałego zgodnie z przepisami obowiązującymi w dniu wydawania decyzji, tj. 22 października 2021 r. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie budzi bowiem zastrzeżeń sposób wyliczenia dochodu skarżącego, który stanowi sumę przyznanego mu dodatku mieszkaniowego wraz z dodatkiem energetycznym. Należy w tym miejscu wyjaśnić skarżącemu, że dokonanie w decyzji z dnia 18 sierpnia 2021 r. nr DC-232/2021 o przyznaniu dodatku mieszkaniowego podziału tego dodatku na część stanowiącą ryczałt za opał (46,18 zł) i część wpłacaną zarządcy na poczet opłat za lokal komunalny (74,01 zł) nie zmienia wysokości całego dodatku, który wynosi 120,19 zł i w całości stanowi dochód skarżącego. Organ I instancji prawidłowo obliczył następnie różnicę pomiędzy kryterium dochodowym a dochodem strony, która wyniosła 568,72 zł i w ten sposób ustalił wysokość zasiłku stałego od dnia 1 października 2021 r. Jednak w rozpoznawanej sprawie decyzja z dnia 22 października 2021 r. nie stała się ostateczna, bowiem skarżący w ustawowym terminie złożył od niej odwołanie. Sprawa trafiła zatem do rozpoznania przez organ odwoławczy, który winien rozpoznać ją, mając na względzie zmianę przepisów ustawy o pomocy społecznej, która nastąpiła już po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Po pierwsze, od dnia 1 stycznia 2022 r. zmieniony został art. 8 ust. 1 ustawy w zakresie określającym wysokość kryterium dochodowego, które zostało podwyższone do kwoty 776 zł. Z kolei w art. 37 ust. 2 ustawy zmieniono górną granicę wysokości zasiłku stałego, która została zwiększona do 719 zł. Następnie w dniu 4 stycznia 2022 r. weszła w życie kolejna nowelizacja ustawy o pomocy społecznej, która wprowadziła do art. 8 ust. 4 ustawy pkt 16, stanowiący, że do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się kwoty dodatku energetycznego, o którym mowa w art. 5c ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie taki dodatek, w wysokości 12,09 zł, został skarżącemu przyznany i został on wliczony do dochodu przez organ I instancji. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Zasada ta oznacza, że każda sprawa powinna być rozstrzygnięta dwukrotnie, a zatem organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji i odniesienia się do argumentów zawartych w odwołaniu (por. T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147). Tak więc organ odwoławczy rozpoznaje sprawę w jej całokształcie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 267/21, dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Zmiana stanu prawnego mająca wpływ na wysokość przyznanego skarżącemu zasiłku stałego od dnia 1 stycznia 2022 r. powinna zatem zostać uwzględniona przez organ odwoławczy, który jednak nie odniósł się do tej kwestii, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że wysokość zasiłku została ustalona zgodnie z kryterium dochodowym z chwili orzekania. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), uchylił w pkt 1 wyroku decyzje obydwu instancji w zakresie określającym wysokość zasiłku stałego od dnia 1 stycznia 2022 r. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji będzie zobowiązany ustalić wysokość zasiłku stałego w sposób uwzględniający znowelizowaną w dniach 1 i 4 stycznia 2022 r. treść przepisów art. 8 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 pkt 16 oraz art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Uznając, że wysokość zasiłku stałego za okres sprzed wspomnianej nowelizacji, tj. od 1 października 2021 r. do 1 stycznia 2022 r. została ustalona w sposób prawidłowy, Sąd w pkt 2 wyroku oddalił skargę w pozostałej części, na podstawie art. 151 p.p.s.a.