I GSK 267/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych A. Ś. i Prokuratora Okręgowego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 26 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Ke 340/20 w sprawie ze skarg A. Ś. i Prokuratora Okręgowego w Krakowie na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich od gruntów rolnych z naruszeniem prawa oddala skargi kasacyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej: WSA) wyrokiem z 26 listopada 2020 r. I SA/Ke 340/16, oddalił skargi A. Ś. (dalej: skarżący lub strona) i Prokuratora Okręgowego w Krakowie (dalej: Prokurator) na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach (dalej: Dyrektor) z [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2007 r. z naruszeniem prawa. WSA orzekał w następującym stanie sprawy. Skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na 2007 r., w którym ubiegał się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO) do działek rolnych o łącznej powierzchni 121,96 ha oraz uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) do powierzchni 118,40 ha, położonych na działkach ewidencyjnych w obrębach [...], [...], [...] i [...], w gminie [...]. Decyzją z [...] stycznia 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kielcach (dalej: Kierownik) przyznał skarżącemu wnioskowane płatności w łącznej kwocie 71.229,52 zł. Kierownik postanowieniem z [...] października 2010 r. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z [...] stycznia 2008 r., po uzyskaniu z policji materiałów wskazujących na to, że skarżący nie był uprawniony do ubiegania się o płatności na 2007 r. Pismem z [...] grudnia 2011 r. udział w postępowaniu zgłosił Prokurator. Do materiału dowodowego sprawy włączono dokumentację z akt sprawy karnej z Sądu Okręgowego w Krakowie w sprawie [...]. Kierownik ustalił, że w sprawie zachodzą przesłanki wymienione w art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: kpa), ponieważ w dniu wydania decyzji z [...] stycznia 2008 r. nie był w posiadaniu informacji, że część gruntów zgłoszonych przez skarżącego nie spełnia warunków do przyznania płatności bezpośrednich na 2007 r. Z uwagi na powyższe Kierownik wydał decyzję z [...] kwietnia 2016 r. o wydaniu decyzji z [...] stycznia 2008 r. z naruszeniem prawa. Postanowieniem z [...] maja 2016 r. Kierownik uzupełnił decyzję z [...] kwietnia 2016 r. poprzez: - oznaczenie dotychczasowej sentencji jako punktu 1, oraz dodanie: - punktu 2, że ze względu na upływ z końcem [...] marca 2013 r., terminu 5 lat od doręczenia [...] marca 2008 r. decyzji Kierownika z [...] stycznia 2008 r., nie może uchylić zaskarżonej decyzji, gdyż wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją nastąpiło na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa; - punktu 3, że dla działek ewidencyjnych o identyfikatorach [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] mimo, że uprawnionym do płatności był skarżący, wyznaczona powierzchnia kwalifikowana wskazana została w celu wyliczenia rażącego stopnia nieprawidłowości, powodującego, że płatności do tych działek nie zostałyby skarżącemu przyznane; - punktu 5, że skarżący nie poinformował Kierownika na piśmie, przed powiadomieniem wezwaniem o nieprawidłowościach we wniosku, że złożony [...] maja 2007 r. wniosek nie jest poprawny, co miało wpływ na przyznanie płatności do działek: [...],[...], [...], [...]. W wyniku rozpatrzenia odwołań skarżącego i Prokuratora, Dyrektor decyzją z [...] października 2017 r. utrzymał w mocy ww. decyzję Kierownika. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor wyjaśnił, że w decyzja Kierownika z [...] kwietnia 2016 r. jest prawidłowa w przedmiocie okresu, o którym mowa w art. 146 § 1 kpa, tj. upłynął okres 5 lat od dnia doręczenia skarżącemu decyzji z [...] stycznia 2008 r. Przy czym dodał, że ustalenia Dyrektora są odmienne od ustaleń Kierownika, co do skali i charakteru tego naruszenia, co jednak nie wpłynęło na zmianę decyzji. Dyrektor ustalił, że A. Ś. do płatności na 2007 r. zadeklarował działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Wyjaśnił, że szczegółowe warunki i tryb udzielania płatności do gruntów rolnych na 2007 r. określają przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.; dalej: ustawa o płatnościach). Z której wynika (art. 7 ust. 1), że prawo do skorzystania z płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przysługuje faktycznemu użytkownikowi prowadzącemu uprawy na gruntach rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej. Organ ustalił, że skarżący nie był posiadaczem zadeklarowanych we wniosku gruntów rolnych położonych na działkach nr [...], [...], [...]. Nie był faktycznym użytkownikiem tych gruntów, nie ponosił kosztów związanych z prowadzeniem działalności rolniczej, jak też nie czerpał zysków z plonów zebranych z tych działek. W 2007 r. posiadaczem, czyli faktycznym użytkownikiem ww. działek był J.J. i to jego działalność stanowiła podstawę do przyznania płatności w związku z ponoszonymi kosztami związanymi z produkcją oraz utrzymywaniem gruntów rolnych w dobrej kulturze. W zakresie działek nr [...] oraz nr [...], [...] i [...] ustalono, że powierzchnia uprawniona do płatności wynosi odpowiednio 0,51 ha i 1,36 ha. Dyrektor podniósł, że skarżący nie użytkował tych terenów rolniczo, ponieważ działki te wchodziły w skład kompleksu działek, które w latach 1997-2000 zostały nabyte bezpośrednio przez skarżącego lub spółkę K. (należącą do skarżącego) z zamiarem utworzenia kompleksu biurowców pod nazwą K. (K.). W 2003 r. zakończyła się budowa pierwszego z pięciu budynków oznaczonego jako K. Świadkowie, którzy brali udział przy realizacji inwestycji stwierdzili, że grunt otaczający budynek K. (dz. [...]) oraz parking na działce nr [...] stanowiły zaplecze budowlane. Na podstawie zeznań świadków (m.in. J. D., A. L., J. K.) organ ustalił, że pozostały obszar nie nosił znamion gruntów rolnych w jakikolwiek sposób użytkowanych rolniczo. Z ortofomap również wynika, że teren na tych działkach nie stanowił łąki a tym bardziej gruntu rolnego. Na zdjęciu z kwietnia 2003 r. widać pofałdowaną powierzchnię w większości zarośniętą wysoką roślinnością i na środku obszar po placu budowy - zapleczu. Obszary te nie były użytkowane rolniczo, co potwierdziły również opinie eksperta łąkarstwa M. K. i biegłego sądowego W. H. oraz oględziny pracowników AGRiMR B. J. i P. R. Działki zostały zagospodarowane jako teren rekreacyjny i reprezentacyjny wokół budynków lub pod plac budowy w celach praktycznych i w celach wizerunkowych. Prowadzone koszenia poza trawnikami także nie miały charakteru prowadzenia działalności rolniczej. Prowadzenie prac na tych terenach nie spełnia definicji prowadzenia działalności rolniczej przez cały okres deklarowania tych działek do płatności w latach 2004-2008. Prowadzone na tych działkach prace związane z koszeniem roślinności były wykonywane nie na potrzeby skarżącego jako indywidualnego rolnika czy też producenta rolnego, a na potrzeby inwestora. Dyrektor uznał więc , że skarżący celowo w 2004 r. i kolejnych latach (m.in. 2007 r.) deklarował do płatności grunty, na których charakter prowadzonej działalności nie miał nic wspólnego z prowadzeniem działalności rolniczej, jednocześnie dbając, aby na tych gruntach były prowadzone zabiegi sprawiające pozory prowadzenia działalności rolniczej, w ten sposób stwarzając sztuczne warunki do uzyskania dopłat do tych gruntów. W zakresie działki nr [...] Dyrektor ustalił, że obszar tej działce wokół tuneli foliowych nie stanowił deklarowanej w 2007 r. łąki. Skarżący na tej działce, jako właściciel "S.", prowadził pod pozorem działalności rolniczej uprawę roślin ozdobnych, które następnie stanowiły produkt gotowy do zagospodarowania terenów K. Teren wokół tuneli był koszony regularnie, ale pokos nie był zbierany tylko gnił na działce w charakterze nawozu. Nie spełnia to definicji użytkowania rolniczego, a jedynie wskazuje na zabiegi mające na celu utrzymanie porządku na działce ewidencyjnej tak, aby można było na niej prowadzić działalność ogrodniczą. Samo wykoszenie działki, lecz pozostawienie masy zielonej na gruncie w celu zgnicia oznacza, nie spełnia również warunków utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej. W zakresie działki nr [...] Kierownik wskazał, że powierzchnia uprawniona do płatności wynosi 1,19 ha. Dyrektor ustalił zaś, że skarżący nie był w 2007 r. faktycznym użytkownikiem tej działki, a jedynie widząc, że działka ta jest użytkowana rolniczo celowo zgłaszał ją do dopłat. Z zeznań P. N. wynika, że ponieważ nikt się tą działką nie interesował, kosił ją od około 15 lat i zbierał z niej siano, na pozostałej zaś części pasły się konie. O tym, że jest to działka skarżącego dowiedział się w 2012 r. W zakresie działek nr [...] i [...] Kierownik wskazał, że powierzchnia uprawniona do płatności wynosi 9,50 ha. Dyrektor ustalił, że w latach 2007-2008, działki te nie były użytkowane rolniczo. W drugiej połowie 2008 r. Z. sp. z o.o. rozpoczął na tych działkach prace przygotowawcze pod uprawę pszenicy ozimej. Z zeznań świadków wynika, że wcześniej był tam teren nieużytkowany rolniczo. W rezultacie Dyrektor uznał, że skarżący sztucznie stworzył warunki do przyznania płatności w 2007 r. W wyniku rozpoznania skarg skarżącego i Prokuratora, WSA wyrokiem z 5 kwietnia 2018 r. I SA/Ke 698/17, uchylił decyzje z [...] października 2017 r. i [...] kwietnia 2016 r. WSA uznał, że Dyrektor nie zaakceptował oceny Kierownika, jaką ten wyraził na temat nowych istotnych okoliczności z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Wyraził zaś swoją podnosząc, że podstawą odmowy przyznania płatności skarżącemu winno być stworzenie w sprawie sztucznych warunków. Z tą oceną powiązał też wydanie decyzji z [...] stycznia 2008 r. z naruszeniem prawa. Sąd nie podzielił oceny Dyrektora, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy dawał podstawę do takiego zapatrywania. Dyrektor nie wykazał bowiem zaistnienia przesłanek sztucznego stworzenia warunków, które pozwalają na przyjęcie, że doszło do nieuprawnionego pobrania płatności z uwagi na stworzenie sztucznych warunków gospodarowania. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Prokuratora, NSA wyrokiem z 25 czerwca 2020 r. I GSK 2659/18 uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę WSA do ponownego rozpatrzenia. NSA stwierdził, że WSA – uchylając wznowieniowe decyzje organów obu instancji – skontrolował legalność wyłącznie decyzji odwoławczej w kontekście drugorzędnej dla prawidłowego rozpoznania sprawy przesłanki "sztucznego stworzenia warunków do uzyskania płatności", pomijając kluczową dla rozpoznania sprawy przesłankę wznowienia postępowania w postaci faktycznego posiadania gruntów i ich rolniczego użytkowania przez skarżącego. W konsekwencji uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie koresponduje z przyjętą przez organy podstawą wznowienia postępowania – brakiem faktycznego użytkowania gruntów, a nadto jest oderwane od argumentacji prawnej i faktycznej uzasadnienia tych decyzji. NSA wskazał, że powtórnie rozpoznając sprawę WSA ma skontrolować zaskarżoną decyzję w pierwszej kolejności pod kątem spełnienia przesłanki posiadania przez skarżącego zadeklarowanych do płatności gruntów rolnych, a w dalszej kolejności – w zależności od wyniku oceny spełnienia tej przesłanki – ewentualnie rozważyć przesłankę sztucznego stworzenia warunków do uzyskania płatności. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, WSA zaskarżonym wyrokiem oddalił skargi skarżącego i Prokuratora. W motywach wyroku WSA przypomniał zasady na jakich następuje wzruszenie decyzji ostatecznych w wyniku wznowienia postepowania. Przy czym podkreślił, że zaskarżona decyzja o stwierdzeniu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa nie eliminuje decyzji dotychczasowej, która nadal kształtuje stosunek prawny, ale stanowi podstawę wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym przed sądem powszechnym i na zasadach określonych prawem cywilnym. Decyzja taka winna wskazywać zarówno pozytywną, jak i negatywną przesłankę - organ, działając na podstawie art. 151 § 2 kpa winien ograniczyć się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz podania przyczyny, z powodu której nie może uchylić decyzji kwestionowanej w trybie wznowienia postępowania. W przedmiotowej sprawie organy wskazały na przyczynę wznowienia zawartą w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, tj. nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Przy czym w sprawie nie jest sporne, że od dnia doręczenia decyzji z [...] stycznia 2008 r., tj. od [...] marca 2008 r., do dnia orzekania przez Kierownika we wznowionym postępowaniu, upłynął pięcioletni termin, o którym mowa w art. 146 § 1 kpa. WSA stwierdził, że organy poczyniły prawidłowe wnioski w zakresie akcentowanym przez NSA. Wynik tej analizy doprowadził do akceptacji stanowiska Dyrektora, że działki nr [...], [...] i [...] nie były użytkowane rolniczo przez skarżącego, lecz przez J. J., że działka nr [...] nie była użytkowana rolniczo przez skarżącego lecz przez P. N. oraz że na działce nr [...] wokół tuneli foliowych nie była prowadzona działalność rolnicza. Równie poprawnie Dyrektor wywiódł, że nie były użytkowane rolniczo działki przeznaczone pod budowę K., pod plac parkingowy i pod teren wokół tych budynków – dotyczy to działek nr [...], [...], [...], [...] oraz działek nr [...] i [...], na których dopiero w drugiej połowie 2008 r. Z. sp. z o.o. rozpoczął prace przygotowawcze pod uprawę pszenicy ozimej. WSA wyjaśnił, że ustawa o płatnościach bezpośrednich, ustalając zasady i tryb przyznania jednolitej płatności JPO i UPO wskazuje na posiadanie, jako ustawowo określoną przesłankę warunkującą skuteczne rozpoznanie wniosku i odnosi to pojęcie do posiadania. Jednakże dla uzyskania płatności bezpośrednich nie wystarczy być posiadaczem działek rolnych w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, ale ponadto należy je rolniczo użytkować. Przy czym chodzi tu o realne decydowanie o tym, co rolniczo na tym terenie dziać się powinno. W związku z tym WSA uznał, że organ dokonał prawidłowej wykładni art. 7 ustawy o płatnościach, następnie właściwie ustalił, że skarżącego nie można uznać za osobę, która w jakikolwiek sposób decydowała o sytuacji rolniczej na działkach, które uprawiał J. J. Przy czym WSA zauważył, że poza zarzutami w skardze, skarżący w żaden sposób nie wskazał na konkretne, logiczne i spójne fakty, które potwierdziłyby jego argumentację i stanowisko w sprawie. Brak było również potrzeby przeprowadzenia kolejnego przesłuchania świadków w sprawie czy przeprowadzania konfrontacji, gdyż ocena dokonanych ustaleń faktycznych w sprawie została dokonana na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego. Z analizy zgromadzonych dowodów, przede wszystkim z zeznań J. J. składanych przed sądem powszechnym i przed organami ścigania wynikało, że sporny grunt został mu pozostawiony przez skarżącego do pełnej dyspozycji, z czego korzystał. WSA za prawidłową uznał także ustalenia i ocenę Dyrektora w zakresie działek nr [...], [...], [...], [...] związanych z terenem budowy K. Działki te to były nieużytki, tereny przeznaczone pod plac budowy. Potwierdzają to zeznania świadków, którzy mówili o terenach podmokłych, występujących na nich krzewach samosiejkach, chwastach. Do tego samego wniosku doszedł organ analizując zdjęcia lotnicze z [...] kwietnia 2003 r. Powyższe ustalenia znalazły potwierdzenie w protokołach oględzin nieruchomości sporządzonych przez biegłych. Zanegowali oni, by sporne tereny użytkowano rolniczo. Wprawdzie na części z tych działek utrzymywano trawniki i przeprowadzano koszenia, lecz prowadzenie takich prac nie sposób powiązać z produkcją rolną. Nie były bowiem czynione na potrzeby skarżącego jako rolnika czy producenta rolnego, lecz w celach praktycznych i wizerunkowych. Budynki K. służyły bowiem wynajmowi pod biura dla rozmaitych podmiotów gospodarczych. Za prawidłową WSA uznał ocenę Dyrektora, co do braku użytkowania rolniczego działki nr [...], na której znajdowały się tunele foliowe. Wprawdzie teren był koszony, ale jak zeznała E. Z., pokos nie był zbierany. Przeprowadzone zabiegi miały na celu jedynie utrzymanie porządku na działce nr [...], na której prowadzono działalność ogrodniczą. W zakresie działki nr [...] użytkowanej przez P. N., WSA podniósł, że w tym zakresie organ prawidłowo uznał, że skarżący nie zajmował się tym gruntem na tyle, aby przyjąć, że prawidłowym było przyznanie płatności. Nie użytkował spornej działki, a tym samym nie posiadał jej w znaczeniu uprawniającym do przyznania płatności. P. N. zeznał, że działkę kosił i zbierał z niej siano od około 1999 r., a dopiero około 2012 r. dowiedział się, że grunt należy do skarżącego. Natomiast to skarżący uzyskał do tej działki płatności. To zaś oznacza, że w pełni poprawny jest wniosek Dyrektora, że skarżący nie był użytkownikiem działki, ale widząc, że działka jest użytkowana, zgłaszał ją do płatności. W efekcie WSA uznał, że nie została spełniona przesłanka posiadania gruntów przez skarżącego. Tym samym, biorąc pod uwagę wytyczne z wyroku I GSK 2659/18, zbędne było badanie przesłanki stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności. Odnosząc się do zarzutów Prokuratora, WSA wskazał, że koncentrują się głównie na tym, że Dyrektor uznał wszystkie działki zgłoszone przez skarżącego za nieuprawnione do uzyskania płatności. Utrzymał jednak w mocy decyzję Kierownika, który uznał, że skarżącemu tylko częściowo nie przysługiwały płatności bezpośrednie. Odnosząc się do tego argumentu WSA wskazał, że decydujące znaczenie ma tutaj stanowisko NSA, który w uzasadnieniu wyroku I GSK 2659/18 podkreślił: "organ odwoławczy, analogicznie jak i organ pierwszej instancji, jako podstawę faktyczną rozstrzygnięcia sprawy przyjął – co dostateczne dowodzi analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji począwszy od strony 17 uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej – okoliczności świadczące o niespełnieniu przez skarżącego podstawowej przesłanki przyznania płatności, a mianowicie braku posiadania gruntów i ich faktycznego użytkowania. Obszerne wywody organów obu instancji odnoszą się do materiału dowodowego wskazującego na to, że skarżący nie użytkował zadeklarowanych do płatności gruntów. Także organ odwoławczy wprost wskazał, że do zasadniczych przesłanek należy posiadanie gruntu w dniu 31 maja roku, którego dotyczy wniosek i utrzymanie go w dobrej kulturze rolnej", po czym zdefiniował pojęcie posiadania odnosząc się do cywilistycznej regulacji posiadania. Ostatecznie zaprezentował regulację unijną i krajową w zakresie przesłanki przyznania płatności - posiadania gruntów oraz dokonał szczegółowej analizy zgromadzonych w sprawie dowodów w kontekście posiadania przez skarżącego każdej z zadeklarowanych do płatności działek i ich faktycznego użytkowania." WSA uznał zatem, że jeśli Dyrektor stwierdził, że działki wymienione w tabeli na str. 27 zaskarżonej decyzji nie były użytkowane rolniczo w całości, a Kierownik tak uznał tylko co do części tych działek, to okoliczność utrzymania w mocy decyzji Kierownika nie ma znaczenia dla wyniku sprawy. Pamiętać bowiem należy, że organy orzekały w postępowaniu wznowieniowym, a jego istotą było stwierdzenie, że decyzja z [...] stycznia 2008 r. została wydana z naruszeniem prawa. Jest to kluczowy w sprawie wniosek, do którego doszedł zarówno Kierownik, jak i Dyrektor. Oba te organy wskazywały na zasadniczą kwestię, mianowicie brak posiadania gruntów i ich faktycznego użytkowania, co zaakcentował ww. cytowanym fragmencie wyroku NSA. Z tych powodów, wobec przesądzającego sprawę wyroku I GSK 2659/18, WSA zarzutów skargi Prokuratora nie uznał za zasadne. Końcowo WSA dostrzegł, że decyzja Kierownika narusza treść art. 151 § 2 w zw. z treścią art. 111 § 1 i § 2 kpa (stanowiącego o uzupełnieniu decyzji). Sentencja decyzji wydawanej na podstawie art. 151 § 2 kpa powinna zawierać dwa elementy: stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazanie okoliczności, z powodu których organ nie uchylił tej decyzji. Kierownik, po zmianie sentencji decyzji postanowieniem o uzupełnieniu decyzji, zawarł w tej sentencji elementy, których nie przewiduje art. 151 § 2 kpa, mianowicie wymienił działki, wskazując też charakter stwierdzonych na nich nieprawidłowości oraz opisał zaniechanie przez skarżącego obowiązku poinformowania organu o braku poprawności wniosku. W ocenie WSA, uchybienie to nie ma znaczenia dla sprawy. Nie zmienia ono bowiem głównej tezy sprawy, jaką jest zaakceptowane przez sąd stwierdzenie, że decyzja z [...] stycznia 2008 r. wydana została z naruszeniem prawa. Takie stwierdzenie zawiera decyzja Kierownika, i to przesądza o zasadności pozostawania jej w obrocie prawnym. Powoduje to nieskuteczność zarzutów Prokuratora o naruszeniu art. 104 § 1 i 2 kpa (odnoszącego się do decyzji), art. 107 § 1 pkt 5 i § 3 kpa (odnoszącego się do rozstrzygnięcia decyzji i jej uzasadnienia faktycznego i prawnego) i art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa (odnoszącego się do rozstrzygnięć organu odwoławczego). W efekcie, WSA na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: ppsa) skargi oddalił. Skargi kasacyjne od wyroku wywiódł skarżący i Prokurator, którzy wnieśli o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA. Skarżący wniósł także o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Skarżący wyrokowi zarzucił: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie prawa materialnego poprzez: a) niewłaściwe jego zastosowanie, a to naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach, przejawiające się w tym, że sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, pomimo tego, że organy w zaskarżonych decyzjach wadliwie zastosowały przepisy prawa materialnego uznając, że strona nie spełniła warunków dla uzyskania płatności gdyż: - to J. J. był faktycznym użytkownikiem działek nr [...], [...] i [...] z uwagi na to, że był bezpośrednim wykonawcą zabiegów agrotechnicznych na tych działkach, podczas gdy przepis ten uprawnia do uzyskania płatności jej posiadacza, a powierzenie realizacji zabiegów agrotechnicznych na danej działce osobie trzeciej, nie uprawnia do stwierdzenia, że posiadacz nie jest użytkownikiem działki i nie jest osobą decydującą o utrzymaniu działki w dobrej kulturze rolnej, jak również powierzenie to nie doprowadziło do utraty posiadania; - działki nr [...], [...], [...], [...] nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej przez co strona nie była uprawniona do uzyskania płatności podczas gdy prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego winno prowadzić o wniosku, że skarżącemu przyznano w pierwotnej decyzji płatności zgodnie z przepisami prawa; - działka nr [...] nie była w posiadaniu i użytkowaniu strony, przez co strona nie była uprawniona do uzyskania płatności, podczas gdy właściwe zastosowanie wymienionego przepisu prawa materialnego winno prowadzić do uznania, że strona do uzyskania płatności obszarowych była uprawniona; - działka [...] nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej z uwagi na pozostawianie na niej pokosu trawy oraz dokonywanie zabiegów agrotechnicznych nie w celu prowadzenia działalności rolniczej a w celu utrzymania porządku podczas gdy ustalenia przyjęte przez WSA nie pozwalały na odmowę przyznana jednolitej płatności obszarowej, a mogły mieć jedynie wpływ na ocenę uprawnienia strony do uzyskania uzupełniającej płatności obszarowej; b) niewłaściwą jego interpretację, a to naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach przejawiające się w tym, że sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, pomimo tego, że organy w decyzjach wadliwie zinterpretowały przepisy prawa materialnego uznając, że strona oprócz spełnienia warunków o których mowa w ustawie, tj. posiadania odpowiedniej powierzchni nieruchomości oraz utrzymania jej w dobrej kulturze rolnej, winna jeszcze dodatkowo legitymować się właściwą motywacją swojego działania, tj. działania jako rolnik (producent rolny) w celu prowadzenia działalności rolniczej, tymczasem wg organu a za nim sądu, strona utrzymywała działki w dobrej kulturze rolnej w celach wizerunkowych, tj. dla zachowania estetyki otoczenia w związku z powstającym kompleksem biurowym lub w przypadku działki [...], tj. działki gdzie prowadzona była produkcją rolna pod tunelami foliowymi sąd zarzucił, że zabiegi agrotechniczne polegające na koszeniu trawy miały jedynie na celu utrzymanie porządku, przez co wadliwie sąd uznał, że płatności stronie się nie należały; 2) na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa, tj. o naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 134 § 1 ppsa, poprzez niedopełnienie przez WSA obowiązku rozpoznania skargi na decyzję organu II instancji w granicach skargi tj. nierozpoznanie wszystkich zarzutów objętych skargą i uznanie, że zbędne jest badanie zarzutu naruszenia prawa materialnego art. 29 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej (...) w którym strona zarzucała, iż organ błędnie przyjął, że ma on zastosowanie w sprawie, gdy nie można zasadnie twierdzić, iż skarżący w sposób sztuczny stworzył warunki do uzyskania płatności; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa przejawiające się w tym, że sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i uznał, że decyzje nie naruszają przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy pomimo tego, że dokonują one błędnej oceny materiału dowodowego, prowadząc do błędnego stwierdzenia, że skarżący nie był osobą uprawnioną do uzyskania płatności, a której to wadliwość przejawiała się w szczególności w: - wadliwej ocenie zeznań świadka J. J. w szczególności odmawiającej wiarygodności jego zeznaniom złożonym [...] czerwca 2017 r. pomimo tego, że WSA nie podaje przyczyn dla których za organem uznał te zeznania za pozbawione wiarygodności, a poprawna ocena zeznań tego świadka prowadziłaby do wniosku, że strona uprawniona była do uzyskania płatności; - wadliwej ocenie zeznań świadka M. K., poprzez stwierdzenie, że z uwagi na to, że składane były w 2014 r. i nie przez osobę bezpośrednio użytkującą działki to nie są one miarodajne, podczas gdy wskazywane przez sąd okoliczności nie dają podstaw do nieuwzględnienia przez organ zeznań świadka dla oceny stanu faktycznego; - wadliwym uwzględnieniu jako dowodu świadczącego o braku spełnienia warunków do uzyskania płatności zdjęcia działek z [...] kwietnia 2003 r., czyli sprzed okresu relewantnego dla oceny, czy działki spełniały kryteria uzyskania płatności, podczas gdy zdjęcie to może potwierdzać jedynie stan działki w dniu jego wykonania, ale nie jak wskazuje sąd na [...] czerwca 2003 r.; - błędnym przyjęciu, że zeznania świadków złożone w sprawie karnej wskazują na niespełnienia warunków do przyznania płatności na podstawie stwierdzeń, że działki stanowiły nieużytki (świadek P. K.) lub że tereny były nieużytkowane rolniczo (świadek K., świadek J. K.), podczas gdy są to stwierdzenia bardzo ogólne i niewskazujące na to, co świadkowie rozumieją przez rolnicze użytkowanie, zaś w potocznym języku użytkowanie rolnicze to sianie i zbieranie widocznych plonów np. zbóż, co nie jest warunkiem koniecznym dla uzyskania płatności; - pominięcie faktu, że zeznania świadków złożone w postępowaniu przygotowawczym, na które szeroko powołuje się organ, mają ograniczoną moc dowodową, a to z uwagi na to, że dopiero w postępowaniu sądowym są one precyzowane (także poprze zadawanie pytań przez sąd i strony postępowania); - oparcie ustaleń faktycznych o opinie biegłych i protokół oględzin działek z [...] marca 2009 r. sporządzonych przez biegłych M. K. i W. H. oraz na wynikach oględzin prowadzonych na działkach [...]-[...] października 2009 r. przez pracowników ARiMR B. J. i P. R., gdy z uwagi na czas ich sporządzenia, brak precyzyjnego odniesienia się do granic badanych działek, zakresu badanej powierzchni jak i okoliczność, że biegły z zakresu łąkarstwa uczestniczył w oględzinach w listopadzie 2009 r., podczas których na działkach częściowo zalegał śnieg – opinie te nie mogą stanowić wiarygodnego dowodu odnośnie stanu działek i prowadzonych na ich zabiegów w okresie 2004- 2008 r.; - zeznań świadka E. Z., na podstawie których uznano że działka [...] nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej z uwagi na pozostawianie na niej pokosu trawy, podczas gdy świadek ten w swoich zeznaniach przed sądem w postępowaniu karnym nie wskazała na to jak wyglądał teren wokół tuneli foliowych, co działo się z koszoną trawą, ani na jakiej powierzchni składowane były odpady roślinne, a samo nawet przyjęcie że pokos był pozastawiany wokół tuneli, choć błędne nie powinno wykluczać działki z uprawnienia do uzyskania jednolitej płatności obszarowej; c) art. 141 § 4 ppsa przejawiające się w wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a to z uwagi na: - brak analizy dokonanej przez organ oceny uprawienia strony do uzyskania płatności do działek nr [...] i [...]; - nie podanie przez sąd przyczyn dla których odmówił wiarygodności zeznaniom złożonym przez J. J. [...] czerwca 2017 r.; - brak wyjaśnienia dlaczego sąd uznał, iż zarzuty skargi kwestionujące ogólnikowe zeznania świadków, brak wiedzy co do rozumienia pojęcia "rolnicze użytkowanie", brak możliwości sprecyzowania na podstawie ich zeznań granic działek i brak wskazania numerów działek, uchybienia w opiniach i protokole oględzin uznał za niezasadne, bo za poprawne uzasadnienie oceny tych zarzutów przez sąd, nie można uznać stwierdzenia, że ocena materiału dowodowego przez organ była kompleksowa; - niewskazanie, dlaczego sąd uznał, iż przeprowadzenie przez organ wnioskowanych przez stronę dowodów nie miałoby wpływu na rozstrzygnięcie sprawy i organ słusznie je pominął, podczas gdy dowody z zeznań świadków w tym w szczególności świadka P. N. i R. R. miały służyć wyjaśnieniu rozbieżności jakie zaistniały w składanych przez nich zeznaniach, a przeprowadzenie konfrontacji między stroną a biegłym M. K. i W. H. miało służyć wyjaśnieniu wątpliwości co do rzetelności sporządzonych przez nich opinii w oparciu o które organ dokonał istotnych ustaleń stanu faktycznego. Prokurator – w oparciu o art. 174 pkt 1 i 2 ppsa – wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 135 w zw. z art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa oraz w zw. z art. 104 § 1 i § 2, art. 107 § 1 pkt 5 i § 3, art. 111 § 1 i § 1a i 1b w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 140 oraz art. 151 § 2 kpa, poprzez oddalenie skargi Prokuratora na decyzję Dyrektora z [...] października 2017 r. i niezastosowanie środków w celu usunięcia naruszenia prawa w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji, z uwagi na wydanie jej z naruszeniem przepisów prawa mającym istotny wpływ na wynik sprawy, polegającym na utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika z [...] kwietnia 2016 r. uzupełnionej postanowieniem z [...] maja 2016 r. w sprawie wydania z naruszeniem prawa decyzji Kierownika z [...] stycznia 2008 r. o przyznaniu skarżącemu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za 2007 r., mimo poczynienia w toku postępowania odwoławczego prawidłowych i słusznych ale odmiennych co do istoty sprawy ustaleń faktycznych, wskazujących na wydanie decyzji z [...] stycznia 2008 r. w całości z naruszeniem prawa, albowiem skarżącemu nie przysługiwały w ogóle płatności bezpośrednie do zgłoszonych gruntów. Odpowiedź na skargę kasacyjną Prokuratora złożył pełnomocnik skarżącego wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie od niego na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Organ z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną nie skorzystał. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw. Sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). W myśl art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, z przyczyn określonych w § 2, które w sprawie nie wystąpiły. Kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku ogranicza się zatem do oceny, czy narusza on przepisy wskazane w zarzutach skarg kasacyjnych. W pierwszym rzędzie odnieść się należy do zarzutów Prokuratora, które dotyczą zagadnień formalnych i podważają prawidłowość stanowiska WSA, który uznał za zgodne z prawem utrzymanie w mocy przez Dyrektora decyzją z [...] października 2017 r. decyzji Kierownika z [...] kwietnia 2016 r. (uzupełnionej postanowieniem z [...] maja 2016 r.), pomimo częściowo odmiennych ustaleń faktycznych w sprawie. Prokurat zarzuca, że wyrok WSA narusza: art. 135 w zw. z art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa oraz w zw. z art. 104 § 1 i § 2, art. 107 § 1 pkt 5 i § 3, art. 111 § 1 i § 1a i 1b w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 140 oraz art. 151 § 2 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie są to zarzuty trafne, ponieważ wywody w tym zakresie WSA są prawidłowe. Przede wszystkim WSA zasadnie zwrócił uwagę, co pomija skarga kasacyjna Prokuratora, że decydujące znaczenie miało stanowisko NSA, które z mocy art. 190 ppsa było wiążące dla sądu pierwszej instancji. Przypomnieć należy, że NSA w uzasadnieniu wyroku I GSK 2659/18 wskazał, że "organ odwoławczy, analogicznie jak i organ pierwszej instancji, jako podstawę faktyczną rozstrzygnięcia sprawy przyjął – co dostateczne dowodzi analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji począwszy od strony 17 uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej – okoliczności świadczące o niespełnieniu przez skarżącego podstawowej przesłanki przyznania płatności, a mianowicie braku posiadania gruntów i ich faktycznego użytkowania. Obszerne wywody organów obu instancji odnoszą się do materiału dowodowego wskazującego na to, że skarżący nie użytkował zadeklarowanych do płatności gruntów. Także organ odwoławczy wprost wskazał, że do zasadniczych przesłanek należy posiadanie gruntu w dniu 31 maja roku, którego dotyczy wniosek i utrzymanie go w dobrej kulturze rolnej". Zaprezentował regulację unijną i krajową w zakresie przesłanki przyznania płatności - posiadania gruntów oraz dokonał szczegółowej analizy zgromadzonych w sprawie dowodów w kontekście posiadania przez skarżącego każdej z zadeklarowanych do płatności działek i ich faktycznego użytkowania. Trafnie zatem WSA wywiódł, że jeśli Dyrektor stwierdził, że działki wymienione w tabeli na str. 27 zaskarżonej decyzji nie były użytkowane rolniczo w całości, a Kierownik tak uznał tylko co do części tych działek, to okoliczność utrzymania w mocy decyzji Kierownika nie ma znaczenia dla wyniku sprawy, ponieważ istotą postępowania wznowieniowego było stwierdzenie, że decyzja z [...] stycznia 2008 r. r. została wydana z naruszeniem prawa. Jest to kluczowy w sprawie wniosek, do którego doszedł zarówno Kierownik, jak i Dyrektor. Ponadto pamiętać należy, że dopuszczalna jest odmienność argumentacji organu pierwszej i drugiej instancji, ponieważ zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 kpa), organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Zasada ta oznacza, że każda sprawa powinna być rozstrzygnięta dwukrotnie, a zatem organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji i odniesienia się do argumentów zawartych w odwołaniu. (por. T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147). Tak więc organ odwoławczy rozpoznaje sprawę w całokształcie. W konsekwencji, organ odwoławczy może przestawić szerszą argumentację niż ta jaką zaprezentował organ pierwszej instancji, a także uprawniony jest do sanowania zastosowanej argumentacji, pewnej jej korekty i przedstawienia nowych motywów rozstrzygnięcia, co stało się w rozpoznawanej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny za prawidłową i niepowodującą konieczności uchylenia decyzji wznowieniowych Dyrektora i Kierownika, uznaje także konkluzję WSA, że co prawda sentencja decyzji Kierownika z [...] kwietnia 2016 r. (uzupełniona postanowieniem z [...] maja 2016 r.) narusza art. art. 151 § 2 w zw. z art. 111 § 1 i § 2 kpa, to jednak uchybienie to nie miało znaczenia dla sprawy. Nie zmieniało bowiem głównej tezy sprawy, jaką jest prawidłowo zaaprobowane przez WSA stwierdzenie, że decyzja Kierownika z [...] stycznia 2008 r. o przyznaniu skarżącemu płatności JPO i UPO wydana została z naruszeniem prawa. Takie stwierdzenie zawiera decyzja Kierownika z [...] kwietnia 2016 r. (uzupełniona postanowieniem z [...] maja 2016 r.) i to przesądzało o zasadności pozostawania jej w obrocie prawnym. Reasumując, zarzuty skargi kasacyjnej Prokuratora okazały się chybione. Zarzuty skargi kasacyjnej skarżącego należy rozpocząć od zarzutów naruszenia przepisów postępowania sformułowanego na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa, a wśród nich zarzutu dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa (pkt 2b petitum skargi kasacyjnej). Na podstawie tego zarzutu skarżący kasacyjnie podważa, przyjęty przez WSA do rozpoznania sprawy, stan faktyczny ustalony przez Dyrektora w zaskarżonej decyzji. W ramach tego zarzutu skarżący kasacyjnie podnosi wadliwą ocenę zeznań świadków J. J., M. K. i E. Z.; uwzględnienie jako dowodu świadczącego o braku spełnienia warunków do uzyskania płatności zdjęcia działek z [...] kwietnia 2003 r.; błędne przyjęcie, że zeznania świadków złożone w sprawie karnej wskazują na niespełnienia warunków do przyznania płatności na podstawie stwierdzeń, że działki stanowiły nieużytki lub że tereny były nieużytkowane rolniczo; pominięcie faktu, że zeznania świadków złożone w postępowaniu przygotowawczym, mają ograniczoną moc dowodową; oparcie ustaleń faktycznych o opinie biegłych i protokół oględzin działek z [...] marca 2009 r. Odnosząc się do powyższego zarzutu należy wskazać, że ma on istotną wadę konstrukcyjną, gdyż autor skargi kasacyjnej zapomniał, że w postępowaniu w sprawie płatności bezpośrednich przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie o ile regulacje szczególne nie stanowią inaczej. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach – z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Według art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach – w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Stosowanie do art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach – strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Z treści powołanego przepisu zasadnie wywodzi się w orzecznictwie, że regulacja ta – odmiennie od treści art. 7 i art. 77 § 1 kpa – zasadniczo ogranicza obowiązek działania organów z urzędu. Tak więc sytuacja procesowa stron w postępowaniach dotyczących przyznania płatności bezpośrednich w zakresie dowodzenia zasadności składanych wniosków została w sposób istotny zmodyfikowana. Odstąpiono bowiem od modelu przyjętego w Kodeksie postępowania administracyjnego, według którego obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie (por. np. wyroki NSA z 28 października 2015 r. II GSK 1884/14 i z 26 października 2017 r. II GSK 195/16; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże). Oznacza to, że obowiązek udowodnienia spełniania warunków do przyznania płatności spoczywa na stronie występującej o ich przyznanie. Nie można więc zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 kpa, przy równoczesnym braku sformułowania naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, skutecznie kwestionować prawidłowości zgromadzenia przez organ materiału dowodowego w zakresie spełniania warunków przyznania płatności bezpośrednich. Z kolei pozostały zarzut, mający zastosowanie w sprawie, dotyczy naruszenia art. 80 kpa, który nakazuje dokonać na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny, czy dana okoliczność została udowodniona. Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się z argumentacją, że ocena ta została dokonana nieprawidłowo. W zaskarżonym wyroku WSA odniósł się bowiem w sposób szczegółowy do każdej ze zgłoszonych do płatności działek i w sposób przekonujący i logiczny, z powołaniem się na konkretne dowody, wykazał że płatności do zgłoszonych przez skarżącego działek w 2007 r. nie powinny zostać wypłacone. Oznacza to, że wydanie decyzji Kierownika z [...] stycznia 2008 r. o przyznaniu skarżącemu wnioskowanych płatności nastąpiło z naruszeniem prawa. Przy czym wskazać należy, że skarga kasacyjna pomija całkiem, iż zaskarżona do WSA decyzja Dyrektora z [...] października 2017 r. wydana została w trybie nadzwyczajnym – wznowienia postępowania. W tym zakresie, w skardze kasacyjnej nie postawiono jakichkolwiek zarzutów, odnoszących się do przepisów dotyczących wznowienia postępowania, a będących podstawą wydania zaskarżonej decyzji Dyrektora. Nie jest więc usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 80 kpa, a w efekcie stan faktyczny sprawy nie został przez skarżącego kasacyjnie skutecznie podważony. Za chybiony, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 134 § 1 ppsa (pkt 2a petitum skargi kasacyjnej), poprzez uznanie przez WSA, że zbędne jest badanie zarzutu naruszenia art. 29 rozporządzenia nr 1782/2003 dotyczącego twierdzenia organu, że skarżący w sposób sztuczny stworzył warunki do uzyskania płatności. WSA w tym zakresie prawidłowo przyjął, że zbędne było badanie kwestii stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności, skoro wpierw ustalono, że skarżącemu płatności nie powinny zostać wypłacone z uwagi na brak ich posiadania i utrzymania w dobrej kulturze rolnej w rozumieniu przepisów o płatnościach bezpośrednich. Kwestia stworzenia "sztucznych warunków płatności" byłaby badana przez WSA, zgodnie z wytycznymi wyroku NSA I GSK 2659/18, tylko w przypadku, gdyby okazało się, że skarżący spełnił przesłankę posiadania zadeklarowanych do płatności gruntów rolnych, co rozpoznawanej sprawie nie nastąpiło. Naczelny Sąd Administracyjny za chybiony uznaje zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa (pkt 2c petitum skargi kasacyjnej), poprzez brak odniesienia się przez WSA do wszystkich zarzutów skargi. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że w myśl art. 141 § 4 ppsa uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z regulacji tej wynika, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). W orzecznictwie prezentowany jest też pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić podstawę zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 ppsa, w sytuacji gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Treść uzasadnienia powinna umożliwić, zarówno stronom postępowania, jak i – w razie kontroli instancyjnej – Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Przy czym – co istotne – brak odniesienia się przez sąd administracyjny do wszystkich zarzutów ma znaczenie kasacyjne jedynie wtedy, gdy uniemożliwia kontrolę orzeczenia. Tak więc brak powołania lub zajęcia stanowiska przez sąd pierwszej instancji w stosunku do zarzutów, wprawdzie podniesionych w skardze, ale niemających znaczenia dla rozstrzygnięcia, nie może być traktowany jako uchybienie określone w art. 174 pkt 2 ppsa (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2018 r., I OSK 670/16). W orzecznictwie wskazuje się także, że fakt nieodniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi nie przesądza per se, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 ppsa (por. wyroki NSA: z 5 czerwca 2017 r., I FSK 1694/15; z 13 grudnia 2018 r., I GSK 1045/16). Z podanych względów zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa, nie zasługiwał na uwzględnienie. Konstrukcja uzasadnienia zaskarżonego wyroku jest prawidłowa, gdyż pozwala ustalić przesłanki, jakimi kierował się WSA podejmując zaskarżone orzeczenie oraz dokonać jego kontroli. Z wywodów WSA wynika, jaki był tok rozumowania sądu oraz istota norm prawnych, których prawidłowość interpretacji i zastosowania przez organ stanowiła przedmiot jego kontroli. Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwione uznał zarzuty skarżącego kasacyjnie oparte na art. 174 pkt 2 ppsa. Powyższe oznacza, że zaskarżony wyrok WSA poddawał się kontroli w zakresie zarzutów materialnych sformułowanych opartych na art. 174 pkt 1 ppsa, a stan faktyczny sprawy służący do ich oceny nie został skutecznie podważony. W ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego podniesiono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (pkt 1a petitum skargi kasacyjnej); a także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach, poprzez niewłaściwą interpretację (pkt 1b petitum skargi kasacyjnej). Co do pierwszego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie można uznać za trafny zarzut niewłaściwego zastosowania ww. przepisów prawa. Błędne bowiem zastosowanie przepisów prawa materialnego zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. W rozpoznawanej sprawie zarzuty z art. 174 pkt 2 ppsa, którym kwestionowano przyjęty przez WSA stan faktyczny sprawy zostały uznane za bezzasadne. Powyższe oznacza, że skarżącemu kasacyjnie nie udało się skutecznie zakwestionować przyjętych przez WSA ustaleń, że skarżący nie był posiadaczem faktycznym spornych działek rolnych ([...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]), gdyż nie użytkował ich w sposób wymagany do płatności w 2007 r. Tym samym skarżący nie powinien był uzyskać uprawnień do otrzymania pomocy finansowej w formie płatności JPO i UPO w stosunku do tych działek w 2007 r. Zatem zarzut niewłaściwego zastosowania przepisów wskazanych w punkcie 1a petitum skargi kasacyjnej okazał się bezzasadny. Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwiony uznaje także zarzut błędnej wykładni art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach – rolnikowi przysługuje płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu grunty rolne, wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia płatnościami bezpośrednimi zgodnie z art. 143b ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia nr 1782/2003, jeżeli: 1) posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku XX do rozporządzenia nr 1973/2004; 2) utrzymuje wszystkie grunty rolne zgodnie z normami; 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. W myśl ust. 2 – rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, o której mowa w art. 143b ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003, zwanej dalej "jednolitą płatnością obszarową", przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw: 1) chmielu; 2) roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych; 3) innych roślin. WSA prawidłowo wywiódł, posiłkując się orzecznictwem, że ustawa o płatnościach, ustalając zasady i tryb przyznania płatności JPO i UPO, wskazuje na posiadanie, jako ustawowo określoną przesłankę warunkującą skuteczne rozpoznanie wniosku i odnosi to pojęcie do posiadania. Przy czym dla uzyskania płatności bezpośrednich nie wystarczy być posiadaczem działek rolnych w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego (art. 336 kc), ale ponadto należy je rolniczo użytkować (por. np. wyrok NSA z 17 stycznia 2008 r. II GSK 227/07). Jak bowiem wynika z regulacji unijnych i krajowych, istota płatności obszarowych wyraża się w udzielaniu pomocy tylko tym podmiotom, które są faktycznymi użytkownikami gruntów rolnych. Zatem ustawowa przesłanka posiadania gospodarstwa nie jest powiązana z tytułem prawnym wnioskodawcy do nieruchomości, ale ma związek z faktycznym władztwem nad gruntem rolnym, co polega na jego rolniczym użytkowaniu. W związku z tym decyzje administracyjne dotyczące przyznania bądź odmowy przyznania płatności bezpośrednich mogą być podejmowane po uprzednim ustaleniu, czy producent rolny jest czy nie jest posiadaczem gruntów rolnych zgłoszonych we wniosku. Poza posiadaniem ustawodawca wymaga utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej, co wyraźnie wskazuje na faktyczne, rzeczywiste posiadanie (władanie) gruntami rolnymi w dacie składania wniosku (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2011 r. II GSK 1287/10 i z 7 marca 2012 r. II GSK 88/11). Pojęcie posiadania na gruncie ustawy o płatnościach należy interpretować w drodze wykładni celowościowej, z uwzględnieniem krajowych i wspólnotowych przepisów dotyczących płatności do gruntów rolnych. Jak już wyżej podniesiono, jako posiadanie gruntów rolnych, w kontekście przyznania dopłat do gruntów, należy zatem rozumieć faktyczne użytkowanie gruntów rolnych. Istotą płatności obszarowych jest więc to, że są one przyznawane osobie, która rzeczywiście użytkuje grunty, tzn. decyduje, jakie rośliny uprawiać i jakich dokonywać zabiegów agrotechnicznych, zbiera plony, utrzymuje te grunty zgodnie z normami dobrej kultury rolnej przez określony czas. Chodzi tu realne decydowanie o tym, co rolniczo na tym terenie dziać się powinno. Powyższe interpretacja WSA art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy o płatnościach jest prawidłowa, a zatem zarzut błędnej jego wykładni również okazał się chybiony. Konkludując zarzuty obu skarg kasacyjnych okazały się niecelne. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł o oddaleniu skarg kasacyjnych.