I GSK 2659/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt I SA/Ke 698/17 w sprawie ze skarg [...] i Prokuratora Okręgowego w Krakowie na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa w sprawie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych po wznowieniu postępowania uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2019r., sygn. akt I SA/Ke 698/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach – po rozpoznaniu skarg [...] i Prokuratora Okręgowego w Krakowie – w pkt 1 uchylił decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia [...] października 2017r. i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia [...] kwietnia 2016r. w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2007 z naruszeniem prawa; w pkt 2 orzekł o kosztach postępowania sądowego. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, że [...] złożył wniosek o przyznanie jednolitej płatności obszarowej na rok 2007 do działek rolnych o łącznej powierzchni [...] ha, położonych na działkach ewidencyjnych w obrębach: [...], [...], [...] i [...], w gminie [...] (powiat [...], województwo małopolskie). Do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) zadeklarował powierzchnię [...] ha. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008r. Kierownik BP ARiMR w Krakowie przyznał [...] wnioskowaną jednolitą płatność w łącznej kwocie [...] zł do powierzchni stwierdzonej gruntów. Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2016r. – po przeprowadzeniu z urzędu wznowieniowego postępowania – stwierdził, że decyzja przyznająca wskazaną płatność została wydana z naruszeniem prawa, gdyż w dniu jej wydania nie był on w posiadaniu informacji, że część gruntów zgłoszonych przez [...] nie spełnia warunków do przyznania płatności bezpośrednich na rok 2007. Z tego względu Kierownik decyzją z dnia [...] kwietnia 2016r. uznał, że decyzja z dnia [...] stycznia 2008r. o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2007 została wydana z naruszeniem prawa. Następnie postanowieniem z dnia [...] maja 2016r. uzupełnił decyzję z dnia 8 kwietnia 2016r. poprzez oznaczenie dotychczasowej sentencji jako punktu 1; dodanie punktu 2. w brzmieniu: "2. Ze względu na upływ z końcem dnia 18 marca 2013r., terminu 5 lat od doręczenia w dniu 18 marca 2008r. decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Krakowie nr [...] z dnia [...] stycznia 2008r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kielcach nie może uchylić zaskarżonej decyzji, gdyż wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją nastąpiło na podstawie art. 145 § 1 ust. 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, zwanej dalej "kpa" (Dz. U. z 2016 r., poz. 23)"; dodanie punktu 3. w brzmieniu: "3. Dla działek ewidencyjnych o identyfikatorach [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] mimo, że uprawnionym do płatności był [...], wyznaczona powierzchnia kwalifikowana wskazana została w celu wyliczenia rażącego stopnia nieprawidłowości, powodującego, że płatności do tych działek nie zostałyby [...] przyznane"; dodanie punktu 5 w brzmieniu: "5. [...] nie poinformował Kierownika Biura Powiatowego ARiMR na piśmie, przed powiadomieniem wezwaniem o nieprawidłowościach we wniosku, że złożony w dniu [...] maja 2007 r. wniosek nie jest poprawny, co miało wpływ na przyznanie płatności do działek ewidencyjnych o identyfikatorach [...],[...],[...],[...]". Utrzymując w mocy wznowieniową decyzję z dnia [...] kwietnia 2016r., Dyrektor powołał art. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2007r. nr 35, poz. 217 ze zm.), zwanej ustawą o płatnościach bezpośrednich, a następnie wskazał, że środki finansowe przewidziane na płatności powinny być kierowane do producentów rolnych bezpośrednio użytkujących grunty rolne, po spełnieniu przez nich przewidywanych prawem przesłanek. Wskazał, że do zasadniczych przesłanek należy posiadanie gruntu w dniu 31 maja roku, którego dotyczy wniosek i utrzymywanie go w dobrej kulturze rolnej. Pojęcie posiadania Dyrektor rozumie jako stan faktyczny związany z wykonywaniem władztwa nad rzeczą wraz z wolą wykonywania uprawnienia dla siebie. Za posiadacza rzeczy uważa zatem tego, kto nią faktycznie włada jako właściciel (posiadacz samoistny), jak i tego, kto nią włada jako użytkownik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Zastosowanie w ustawie terminu "posiadacz", a nie "właściciel" nie kładzie nacisku na legitymowanie się prawem własności w stosunku do zgłaszanych działek rolnych, lecz faktyczne władztwo osoby nad rzeczą, które pozwoli utrzymywać grunty rolne w dobrej kulturze rolnej. Wobec tego prawo do skorzystania z płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2007 przysługuje faktycznemu użytkownikowi prowadzącemu uprawy na gruntach rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej. Podniósł, że z rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007r. wynika, że utrzymaniem gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska jest uprawa roślin lub ugorowanie - w przypadku gruntów ornych; koszenie okrywy roślinnej i jej usunięcie co najmniej raz w roku w terminie do dnia 31 lipca - w przypadku łąk; wypasanie zwierząt w okresie wegetacyjnym traw lub koszenie okrywy roślinnej i jej usunięcie co najmniej raz w roku w terminie do dnia 31 lipca - w przypadku pastwisk. Grunt orny jest ugorowany, jeżeli podlega co najmniej raz w roku w terminie do dnia 15 lipca koszeniu lub innym zabiegom uprawowym zapobiegającym występowaniu i rozprzestrzenianiu się chwastów. Zdaniem Dyrektora zebrany w sprawie materiał dowodowy dowiódł, że [...] nie był w 2007r. faktycznym użytkownikiem zadeklarowanych do płatności działek. Działki ewidencyjne nr [...], [...], [...] użytkował faktycznie [...]. Natomiast działki nr [...], [...], [...] i [...] były przeznaczone pod [...] i zostały zagospodarowane jako teren rekreacyjny i reprezentacyjny wokół budynków lub pod plac budowy w celach praktycznych i w celach wizerunkowych. Prowadzone koszenia poza trawnikami nie miały charakteru prowadzenia działalności rolniczej i nie spełniają definicji prowadzenia działalności rolniczej przez cały okres deklarowania tych działek do płatności w latach 2004-2008. Prace związane z koszeniem roślinności były według Dyrektora wykonywane nie na potrzeby [...] jako indywidualnego rolnika czy też producenta rolnego, a na potrzeby inwestora. Cała działka nr [...] zaś uprawniona była do płatności, jednak teren wokół tuneli foliowych nie stanowił deklarowanej w 2007r. łąki. [...] na działce ewidencyjnej nr 26/4 jako właściciel [...], prowadził pod pozorem działalności rolniczej uprawę roślin ozdobnych (kwiatów, krzewów i iglaków), które następnie stanowiły produkt gotowy do zagospodarowania terenów [...]. Teren wokół tuneli był koszony regularnie, ale pokos nie był zbierany, lecz gnił na działce w charakterze nawozu. Nie spełnia to definicji użytkowania rolniczego, a jedynie wskazuje na zabiegi mające na celu utrzymanie porządku na działce ewidencyjnej tak, aby można było na niej prowadzić działalność ogrodniczą. Z kolei działka nr [...] była uprawniona do płatności, lecz [...] nie był w 2007r. jej faktycznym użytkownikiem, a jedynie widząc, że jest ona użytkowana rolniczo celowo zgłaszał ją do dopłat. Działki nr [...] i [...] w latach 2007- 2008 również nie były użytkowane rolniczo. W drugiej połowie 2008r. [...] sp. z o.o. rozpoczął na tych działkach prace przygotowawcze pod uprawę pszenicy ozimej. Dyrektor – po analizie art. 4 ust. 8 rozporządzenia Rady (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzania procedur kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE. L. z 2011r. Nr 25, str. 8 z późn. zm.), zwanego rozporządzeniem nr 65/2011, i art. 29 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz.U.UE.L.2003.270.1 z dnia 2003.10.21), zwanego rozporządzeniem nr 1782/2003 - doszedł do wniosku, że [...] dla wszystkich deklarowanych we wniosku działek w sposób sztuczny stworzył warunki do uzyskania płatności pomimo, że nie prowadził żadnej działalności rolniczej. Działania [...] w latach 2003 — 2008 nie nosiły znamion prowadzenia działalności rolniczej. Stworzył on jedynie pozory prowadzenia działalności rolniczej, a powiązane z [...] jego spółki kapitałowe stanowiły "układ naczyń powiązanych", które na zlecenie [...] zajmowały się obsługą techniczną obiektów [...], w tym pielęgnacją terenów reprezentacyjnych, co nie miało nic wspólnego z rolnictwem. Rozpoznając skargi [...] i Prokuratora na tę decyzję – Sąd I instancji uznał, że organ nie wykazał, że w tej sprawie zaistniały nowe istotne okoliczności, które gdyby nie upływ terminu z art. 146 § 1 k.p.a. uzasadniałyby uchylenie decyzji ostatecznej, i w następstwie tego wydanie nowej decyzji odmiennie rozstrzygającej o istocie sprawy. Sąd wskazał, że organ pierwszej instancji odmowę przyznania płatności wyprowadził z niespełnienia przez [...] warunków zawartych w art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich, bowiem nie był posiadaczem gruntów rolnych i nie użytkował ich rolniczo w 2007r. (z wyłączeniem działek o powierzchni stwierdzonej JPO [...] ha i UPO [...] ha). Natomiast organ drugiej instancji zgodził się ze stwierdzeniem organu pierwszej instancji, że decyzja z dnia [...] stycznia 2008r. została wydana z naruszeniem prawa, jednak - jak podkreślił – odmiennie ustalił skalę i charakter tego naruszenia, mianowicie przyjął, że [...] dla wszystkich zadeklarowanych w 2007r. działek w sposób sztuczny stworzył warunki do uzyskania płatności i nie prowadził na nich działalności rolniczej. Dyrektor zmienił więc – w opinii Sądu I instancji - w treści swojego uzasadnienia ocenę okoliczności określonych w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Sąd I instancji podniósł, że chociaż zarówno wnioski poczynione przez Kierownika, jak i przez Dyrektora prowadziły do tożsamego rozstrzygnięcia, tj. do wypełnienia w ocenie tych organów przesłanki stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, to ze względu na nieprawidłowość oceny Dyrektora, stanu tego Sąd I instancji nie zaakceptował. Podkreślił, że kwestia spełniania kryteriów rolnika i kwestia stworzenia sztucznych warunków to odrębne zagadnienia prawne, do których mają zastosowanie inne przepisy prawne i odrębne przesłanki odmowy przyznania płatności. Jeśli dana osoba fizyczna lub prawna ubiegająca się o płatności nie spełnia kryteriów zawartych w art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich, to stanowi to wystarczającą podstawę do odmowy przyznania płatności. Wówczas dokonywanie dodatkowych ustaleń dotyczących stworzenia sztucznych warunków do przyznania płatności staje się bezprzedmiotowe. Oznacza to zdaniem Sądu I instancji, że Dyrektor nie zaakceptował oceny Kierownika, jaką ten wyraził na temat nowych istotnych okoliczności z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wyraził natomiast swoją, podnosząc, że podstawą odmowy przyznania płatności [...] winno być stworzenie w sprawie sztucznych warunków. Z tą oceną powiązał też wydanie decyzji z dnia [...] stycznia 2008r. z naruszeniem prawa. Sąd I instancji nie podzielił jednakże oceny Dyrektora, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy dawał podstawę do takiego zapatrywania. Dyrektor nie wykazał bowiem zaistnienia przesłanek sztucznego stworzenia warunków, tj. obiektywnego i subiektywnego elementu, które pozwalają na przyjęcie, że doszło do nieuprawnionego pobrania płatności z uwagi na stworzenie sztucznych warunków gospodarowania. Sąd I instancji zauważył, że Dyrektor tezę o stworzeniu sztucznych warunków przez [...] postawił wobec wszystkich deklarowanych przez niego w 2007r. działek. Nie wykazał jednak, że miała miejsce zamierzona koordynacja działań pomiędzy [...] a [...] świadczących o zamiarze innego niż typowe w danych okolicznościach ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych w celu osiągnięcia zamierzonego przez beneficjenta skutku prawnego w postaci uzyskania środków pomocowych. Samo zgłoszenie do płatności działek będących w użytkowaniu innego podmiotu, jakkolwiek może stanowić podstawę odmowy płatności z uwagi na niespełnienie wymogów ustawowych, nie może być uznane za stworzenie sztucznych warunków. Sąd I instancji nie podzielił wniosku Dyrektora, że podejmowane na terenach [...] działania stanowiące zagospodarowanie terenu na potrzeby reprezentacyjne, czy wykorzystanie upraw z tuneli foliowych do urządzania terenu [...], stanowiły o stworzeniu sztucznych warunków. Zdaniem Sądu I instancji, Dyrektor nie przedstawił dowodów wskazujących, że działania rolnika występującego o dopłaty, inwestora budującego [...] i przedsiębiorcy prowadzącego [...], to skoordynowane działania stworzone tylko po to by uzyskiwać korzyści wynikające z płatności. Dyrektor w kontekście stworzenia przez [...] sztucznych warunków nie wykazał dowodów potwierdzających jego tezę o "układzie naczyń powiązanych", które stanowić miały powiązane z [...] spółki kapitałowe. Zdaniem Sądu organ w zakresie działek nr [...] i [...] także nie dokonał żadnej analizy, która stanowiłaby oparcie do wyprowadzenia wniosku o objęciu tych działek sztucznymi warunkami. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ ocenił działania [...] ukierunkowane na uzyskanie płatności, lecz wbrew uznaniu Dyrektora, materiał ten nie dawał podstaw do twierdzenia, by były one w jakiś sposób sprzężone z aktywnością innych osób w zakresie ubiegania się o płatności. Za uzasadnioną Sąd I instancji uznał więc skargę [...] w zakresie, w jakim podważa stanowisko Dyrektora o stworzeniu sztucznych warunków do uzyskania płatności. Odniesienie się do pozostałych zarzutów, w tym do naruszenia art. 7 ustawy o płatnościach bezpośrednich przez błędną wykładnię, że uprawnionym do płatności jest tylko faktyczny użytkownik, jak i do zarzutów w zakresie oceny materiału dowodowego, w tym zeznań świadków i innych dowodów zgromadzonych w sprawie, Sąd I instancji uznał za przedwczesne. Na tym etapie postępowania decyzja podlega uchyleniu z powodu zakwestionowania tezy Dyrektora o stworzeniu sztucznych warunków w kontekście ustalania przez ten organ okoliczności z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wyjaśniając natomiast powody uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej – Sąd I instancji wskazał na naruszenie art. 151 § 2 k.p.a. Sentencja decyzji wydawanej na tej podstawie prawnej powinna zawierać dwa elementy: stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazanie okoliczności, z powodu których organ nie uchylił tej decyzji. Kierownik, po zmianie sentencji decyzji postanowieniem o uzupełnieniu decyzji, zawarł w tej sentencji elementy, których nie przewiduje art. 151 § 2 k.p.a., mianowicie wymienił działki, wskazując też charakter stwierdzonych na nich nieprawidłowości oraz opisał zaniechanie przez [...] obowiązku poinformowania organu o braku poprawności wniosku. Naruszenia tego nie dostrzegł jednak organ odwoławczy, który utrzymał w mocy decyzję Kierownika. Zdaniem Sądu I instancji, Dyrektor dokonał odmiennej oceny na temat zaistniałych okoliczności świadczących o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa, czym doprowadził do powstania sprzeczności pomiędzy sentencją decyzji pierwszej instancji, która zawiera ustalenia w przedmiocie zakwalifikowania do płatności części powierzchni, a uzasadnieniem swojej decyzji, gdzie przyjął, że nie kwalifikuje się do płatności żadna z działek zgłoszonych do płatności z uwagi na stworzenie przez [...] sztucznych warunków. W obrocie prawnym zaistniały różnorakie stanowiska o wydaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2008r. z naruszeniem prawa – jedno w sentencji decyzji Kierownika uzupełnionej postanowieniem, drugie w uzasadnieniu decyzji Dyrektora. Taka sytuacja z uwagi na wyrażoną w art. 6 k.p.a. zasadę praworządności nie jest – według Sądu I instancji - dopuszczalna. Za zasadne uznał więc zarzuty skargi Prokuratora, który dostrzegł rozdźwięk tych kwestii w decyzjach Kierownika i Dyrektora. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Prokurator Okręgowy Prokuratury Okręgowej w Krakowie, zaskarżając ten wyrok, w oparciu o przepis art. 173 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017r. poz. 1369 z późn. zm.), zwanej p.p.s.a., w całości. Powołując art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., Prokurator zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. i art. 146 § 1 k.p.a. i art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Kielcach z dnia [...] października 2017r. oraz decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Kielcach z dnia [...] kwietnia 2016r., w wyniku błędnego stwierdzenia, iż w tej sprawie organy administracyjne nie wykazały zaistnienia przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego, rozumianej błędnie przez Sąd I instancji jako stworzenie przez [...] tzw. "sztucznych warunków" do uzyskania płatności w rozumieniu art. 29 rozporządzenia nr 1782/2003, mimo iż podstawą wznowienia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie była zupełnie inna okoliczność, a to ujawnienie się w toku śledztwa o sygn. [...] Prokuratury Okręgowej w Krakowie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych i nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję, a wskazujących, iż [...] nie spełniał w ogóle kryteriów do ubiegania się o przyznanie płatności do gruntów rolnych zawartych w art. 7 ust 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich oraz w zw. z art. 143b i art. 143c i art. 2a rozporządzenia nr 1782/2003, bowiem [...] nie był faktycznym posiadaczem zgłoszonych działek, jak też nie prowadził na nich działalności rolniczej i nie utrzymywał ich w dobrej kulturze rolnej, a zatem podstawa wznowienia postępowania administracyjnego była zupełnie inna niż wskazana przez Sąd I instancji i z powodu której doszło do uchylenia decyzji organów administracyjnych, zwłaszcza, iż równocześnie rzeczywiste przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego oraz wydania zaskarżonych decyzji w sposób szczegółowy zostały wykazane w zaskarżonej decyzji, a tym samym przyjęte przez organy administracyjne podstawy wznowienia postępowania i uzyskane dowody nie powodowały naruszenia zasady praworządności przez organy administracji; II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. i art. 146 § 1 k.p.a. i art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 29 rozporządzenia nr 1782/2003 i w zw. z art. art. 7 ust 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich oraz w zw. z art. 143b i art. 143c i art. 2a rozporządzenia nr 1782/2003, poprzez ograniczenie się przez Sąd I instancji tylko do weryfikacji czy [...] stworzył "sztuczne warunki" do uzyskania płatności w rozumieniu art. 29 rozporządzenia nr 1782/2003 i z tylko tego powodu uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, chociaż okoliczność ta - jako wtórna i odrębna od rzeczywistych podstaw wznowienia postępowania administracyjnego - nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem w niniejszym przypadku Sąd winien w pierwszej kolejności zweryfikować pierwotną i rzeczywistą podstawą wznowienia postępowania administracyjnego i wydania zaskarżonych decyzji o stwierdzeniu wydania z naruszeniem prawa decyzji Kierownika BP ARiMR w Krakowie nr [...] z dnia [...] stycznia 2008r. o przyznaniu [...] płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za rok 2007, a to wskazującą na ujawnienie się nowych i nieznanych dowodów ze śledztwa [...], iż [...] nie spełniał w ogóle kryteriów do ubiegania się o przyznanie płatności do gruntów rolnych zawartych w art. 7 ust 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich oraz w zw. z art. 143b i art. 143c i art. 2a rozporządzenia nr 1782/2003, bowiem nie był faktycznym posiadaczem zgłoszonych do płatności działek, jak też nie prowadził na nich działalności rolniczej i nie utrzymywał ich w dobrej kulturze rolnej, a dopiero w dalszej kolejności Sąd mógłby - o ile miałoby to jeszcze znaczenie dla wyniku sprawy - poddać analizie zaistnienie przesłanek stworzenia sztucznych warunków do przyznania płatności o których mowa w art. 29 rozporządzenia nr 1782/2003; III. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skargach, a w szczególności odniesienie się tylko do wtórnej i następczej okoliczności związanej z tzw. "stworzeniem sztucznych warunków" do otrzymania płatności w rozumieniu art. 29 rozporządzenia nr 1782/2003, mimo, iż kluczową, odrębną i podstawową okolicznością dla oceny zaskarżonych decyzji i stanowiącą podstawę wznowienia postępowania, były ustalenia wskazujące, iż [...] nie spełniał w ogóle kryteriów do ubiegania się o przyznanie płatności do gruntów rolnych zawartych w art. 7 ust 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich oraz w zw. z art. 143b i art. 143c i art. 2a rozporządzenia nr 1782/2003, bowiem nie był faktycznym posiadaczem zgłoszonych do płatności działek, jak też nie prowadził na nich działalności rolniczej i nie utrzymywał ich w dobrej kulturze rolnej; IV. prawa materialnego, a to art. 29 rozporządzenia nr 1782/2003 i art. 7 ust 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich oraz w zw. z art. 143b i art. 143c i art. 2a tego rozporządzenia, w wyniku ich błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania, poprzez niezasadne stwierdzenie, iż w niniejszym przypadku [...] wraz z pozostałymi współdziałającymi osobami nie stworzył tzw. "sztucznych warunków" do otrzymania płatności w rozumieniu art. 29 rozporządzenia nr 1782/2003, mimo, iż z okoliczności podmiotowych i przedmiotowych sprawy wynika, iż [...] wraz z ojcem [...] oraz pełnomocnikiem [...] (oskarżonymi w sprawie [...] Sądu Okręgowego w Krakowie) oraz wykorzystując inne osoby, działając jako producent rolny oraz jako osoba prowadząca działalność ogrodniczą, jak też jako prezes zarządu szeregu spółek z grupy kapitałowej KBP występował o przyznanie mu płatności do gruntów rolnych, które - zgodnie z tymi uregulowaniami - mu się w ogóle nie należały, a ilość nieprawidłowości dotyczących wielu działek, ilość lat za które ubiegano się niezasadnie o przyznanie płatności, jak też oczywisty i wręcz rażący stopień braku zasadności wnioskowanych dopłat, w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje na działanie [...] wraz z tymi osobami w sposób w pełni celowy i świadomy, a tym samym mający postać tzw. "stworzenia sztucznych warunków" do przyznania płatności o których mowa w wskazanym rozporządzeniu Rady z dnia 29 września 2003 roku. Wobec tego Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach. Zgodnie zaś z art. 176 § 2 p.p.s.a. wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokuratora Okręgowego w Krakowie, pełnomocnik [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości; a na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. o zasądzenie od Prokuratora Okręgowego w Krakowie na rzecz [...] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Oświadczył nadto, iż nie wnosi o rozpoznanie tej sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych. Skarga ta, oparta na obu określonych w art. 174 p.p.s.a. podstawach prawnych, zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty kasacyjne są zasadne. Najdalej wywołującym skutki prawne jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. zarzut pkt III petitum skargi kasacyjnej, co uzasadnia jego rozpoznanie w pierwszej kolejności. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeśli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Oznacza to, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się sąd I instancji badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu, a sądowi odwoławczemu kontrolę instancyjną (por. np. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2012r., I OSK 1931/11, z dnia 27 lutego 2008r., II FSK 1771/06, z dnia 20 stycznia 2009r., I GSK 1185/07, z dnia 17 lipca 2009r., II FSK 592/08, z dnia 10 października 2007r., II GSK 204/07, z dnia 7 czerwca 2011r., II GSK 601/10). Motywy wyroku muszą być przy tym jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2006 r., II OSK 632/05, czy wyrok NSA z dnia 4 lutego 2015r., II GSK 2304/13). Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera ono stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy jest ono sporządzone w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (wyrok NSA z dnia 19 września 2018r., II OSK 63/18, LEX nr 2578626). Zważywszy na konsekwencje prawne płynące z powyższej regulacji prawnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie poddanego kontroli instancyjnej wyroku nie spełnia wymogów art. 141 § 4 p.p.s.a., co czyni skargę kasacyjną Prokuratora uzasadnioną w tym zakresie. Zauważyć bowiem trzeba, że Sąd I instancji – uchylając wznowieniowe decyzje organów obu instancji – skontrolował legalność wyłącznie decyzji odwoławczej w kontekście drugorzędnej (wtórnej) dla prawidłowego rozpoznania tej sprawy przesłanki "sztucznego stworzenia warunków do uzyskania płatności", pomijając kluczową dla rozpoznania tej sprawy przesłankę wznowienia postępowania w postaci faktycznego posiadania gruntów i ich rolniczego użytkowania przez skarżącego beneficjenta pomocy. Wbrew błędnemu stanowisku zaskarżonego wyrokowi istotę sporu we wznowieniowym postępowaniu w przedmiocie płatności, wszczętym w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., nie stanowiły okoliczności mieszczące się w przesłance "sztucznego stworzenia warunków do uzyskania płatności", określone w art. 29 rozporządzenia nr 1782/2003 (odpowiednio art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011), lecz okoliczności mieszczące się w przesłance posiadania gruntów zadeklarowanych do płatności, określonej w art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Sąd I instancji przyjął przy tym – co znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – wadliwe, bo nie mające oparcia we wskazanych przepisach materialnoprawnych, założenie, że w świetle tych przepisów podstawową i pierwotną przesłanką przyznania płatności jest ustalenie okoliczności zaistnienia przesłanki "sztuczne stworzenie warunków do uzyskania płatności", podczas gdy zgodnie z tymi przepisami przesłankę tą stanowiło posiadanie gruntów rolnych i ich faktyczne rolnicze użytkowanie. Sąd I instancji stwierdził przy tym, że jeśli beneficjent nie spełnia warunków przyznania pomocy określonych w art. 7 ustawy o płatnościach bezpośrednich, to stanowi to wystarczającą podstawę do odmowy przyznania płatności. Pomijając jednakże w dalszych swoich wywodach regulację tegoż przepisu, dokonał ceny wtórnej przesłanki "sztucznego stworzenia warunków do przyznania płatności". W konsekwencji uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest nie tylko niespójne, zwłaszcza w zakresie uchylenia wznowieniowej decyzji pierwszoinstancyjnej, ale i nie koresponduje z przyjętą przez organy obu instancji podstawą wznowienia postępowania – brakiem faktycznego użytkowania gruntów, a nadto jest oderwane od argumentacji prawnej i faktycznej uzasadnienia tych decyzji. Za przedwczesne Sąd I instancji uznał natomiast odnoszenie się do przesłanki stanowiącej podstawę wznowienia postępowania. Uwadze Sądu I instancji umknęło jednakże, że organ odwoławczy, analogicznie jak i organ pierwszej instancji, jako podstawę faktyczną rozstrzygnięcia sprawy przyjął – co dostateczne dowodzi analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji począwszy od strony 17 i uzasadnienia decyzji pierwszoisatcyjnej - okoliczności świadczące o niespełnieniu przez skarżącego podstawowej przesłanki przyznania płatności, a mianowicie braku posiadania gruntów i ich faktycznego użytkowania. Obszerne wywody organów obu instancji odnoszą się do materiału dowodowego wskazującego na to, że skarżący nie użytkował zadeklarowanych do płatności gruntów. Także organ odwoławczy wprost wskazał, że "do zasadniczych przesłanek należy posiadanie gruntu w dniu 31 maja roku, którego dotyczy wniosek i utrzymanie go w dobrej kulturze rolnej", po czym zdefiniował pojęcie posiadania odnosząc się do cywilistycznej regulacji posiadania. Ostatecznie zaprezentował regulację unijną i krajową w zakresie przesłanki przyznania płatności - posiadania gruntów oraz dokonał szczegółowej analizy zgromadzonych w sprawie dowodów w kontekście posiadania przez skarżącego każdej z zadeklarowanych do płatności działek i ich faktycznego użytkowania. Dodatkowo organ odwoławczy rozważył - począwszy od strony 33 uzasadnienia zaskarżonej decyzji - w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy zaistnienie okoliczności wskazujących na stworzenie przez skarżącego sztucznych warunków do uzyskania płatności, przeplatając je z wiodącymi (zasadniczymi) rozważaniami co do posiadania gruntów, niekiedy wyszczególniając je pogrubioną trzcinką. Do tej wtórnej przesłanki przyznania płatności odniósł się jednakże jedynie w ramach ustosunkowania się do zarzutów odwołania Prokuratora, opartych właśnie na tej przesłance. Wskazują na to takie sformułowania organu odwoławczego jak "odnosząc się do zarzutów Prokuratora", "dodatkowo tutejszy organ stwierdził, że strona sztucznie stworzyła warunki do uzyskania płatności" czy "częściowo odwołanie Prokuratora, w zakresie stworzenia przez stronę sztucznych warunków do uzyskania płatności zostało uznane za zasadne". Z powyższego wynika, że zasadniczą przesłanką stwierdzenia przez organy obu instancji, że zaistniały w sprawie nowe okoliczności faktyczne był brak faktycznego użytkowania gruntów. Nie są zatem zrozumiałe – bo w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jakichkolwiek rozważań o charakterze materialnoprawnym – powody uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej. Tymczasem wywody Sądu I instancji w judykaturze uznaje się za niekonsekwentne, gdy Sąd ten poddaje kontroli decyzje obu instancji, jednak w końcowych wnioskach całkowicie pomija wypowiedzenie się co decyzji pierwszoinstancyjnej, mimo że decyzja ta została wydana w granicach tej samej sprawy. Powyższe może zostać skutecznie podniesione w ramach zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2018r., I OSK 609/15, LEX nr 2598767). Za wadliwe uznać również należy ograniczenie wywodów przez Sąd I instancji do oceny wtórej okoliczności "stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności" w sytuacji, gdy stwierdzenie, iż skarżący beneficjent nie posiadał zadeklarowanych do płatności gruntów czyni – jak stwierdza Sąd I instancji - zbędnym rozważanie wtórnych przesłanek przyznania płatności. Tym samym stwierdzić trzeba, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera rozważań dotyczących istoty sporu we wznowieniowym postępowaniu. Rację ma zatem skarżący Prokurator, że Sąd I instancji nie odniósł się do przesłanki wznowienia postępowania w sprawie, co dowodzi istotnej wadliwości zaskarżonego wyroku. Tej oceny nie zmienia fakt, że to odwołanie Prokuratora oparte na przesłance "sztucznego stworzenia warunków do uzyskania płatności" spowodowało kwestionowany obecnie skargą kasacyjną Prokuratora stan rzeczy. Sąd I instancji obowiązany był skontrolować zaskarżoną decyzję w całokształcie okoliczności sprawy i ocenić w pierwszej kolejności prawidłowość stanowiska wyrażonego w tej decyzji w kontekście podstawy wznowienia postępowania. Zarzuty kasacyjne naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. i art. 146 § 1 k.p.a. i art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a., oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. i art. 146 § 1 k.p.a. i art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 29 rozporządzenia nr 1782/2003 i w zw. z art. 7 ust 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich oraz w zw. z art. 143b i art. 143c i art. 2a rozporządzenia nr 1782/2003, tj. zarzuty pkt I i II petitum skargi kasacyjnej, nie zasługują na uwzględnienie. Rozważając te zarzuty kasacyjne – Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż w tym zakresie skarga kasacyjna zawiera wadę konstrukcyjną, uniemożliwiającą merytoryczną ocenę tych zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega bowiem na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie, a przedmiotem zarzutu mogą być tylko te przepisy, które zastosował Sąd I instancji lub które powinien był zastosować, lecz je pominął. Skarga kasacyjna winna być zatem skierowana przeciwko przyjętej w zaskarżonym wyroku podstawie prawnej i/lub faktycznej rozstrzygnięcia. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Żaden z analizowanych zarzutów kasacyjnych nie został jednakże powiązany z art. 135 p.p.s.a., normującym kompetencje sądów administracyjnych, co jest o tyle istotne, że Sąd I instancji nie tylko uchylił zaskarżoną decyzję, ale również decyzję organu pierwszej instancji, pozostawiając ją jednakże poza kontrolą sądowoadministracyjną i nie wskazując przyczyn takiego zabiegu, a więc nie wyjaśniając przyczyn skutkujących niezgodnością tej decyzji z prawem w kontekście przyjętej przez organ pierwszej instancji przesłanki wznowienia postępowania. W tej sprawie nie ma najmniejszej wątpliwości, że Sąd I instancji zastosował w sprawie art. 135 p.p.s.a. Przesłanką zastosowania unormowania zawartego w tym przepisie jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy (tak wyrok NSA z dnia 19 września 2018r., II OSK 63/18). W sytuacji zatem, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stosunku do decyzji organu I instancji, to narusza przepis art. 135 p.p.s.a. gdy nie uchyla tej decyzji, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy (por. np. wyroki NSA z dnia 12 marca 2013r., I OSK 1199/12, z dnia 11 grudnia 2014r., II GSK 1979/13). Prowadzi to do wniosku, że skuteczne postawienie Sądowi I instancji, który – poza uchyleniem zaskarżonej decyzji - uchylił również decyzję pierwszoinstancyjną, zarzutu przeprowadzenia wadliwej kontroli decyzji obu instancji wymagało wskazania w zarzucie kasacyjnym również art. 135 p.p.s.a. A skoro przepis ten nie został objęty żadnym z rozważanych zarzutów kasacyjnych, to skarga kasacyjna w tym zakresie nie mogła zostać uwzględniona. Przywołanie objętych zarzutami kasacyjnymi przepisów prawa bez ich powiązania z art. 135 p.p.s.a. nie jest bowiem wystarczające do ich merytorycznego rozpoznania. Zarzut kasacyjny naruszenia art. 29 rozporządzenia nr 1782/2003 i art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich w zw. z art. 143b i art. 143c i art. 2a tego rozporządzenia, tj. zarzut pkt IV petitum skargi kasacyjnej, również nie podważa prawidłowości zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w tej sprawie okoliczność "stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności" nie stanowiła – wbrew temu co przyjął Sąd I instancji – przesłanki wznowienia postępowania, co oznacza, że ocena tej okoliczności w toku sądowej kontroli instancyjnej jest przedwczesna. W tej sprawie zasadniczą przesłanką była uznana przez Sąd I instancji za przedwczesną i z tego względu nie ocenioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, okoliczność faktycznego rolniczego użytkowania gruntów przez skarżącego beneficjenta. Ustalenie tej okoliczności, a następnie jej ocena przez Sąd I instancji ma pierwszorzędne znaczenie. Dla prawidłowego rozpoznania tej sprawy konieczne jest zatem uprzednie ustalenie posiadania przez beneficjenta gruntów. Natomiast badanie ewentualnego stworzenia przez beneficjenta pomocy unijnej sztucznych warunków do uzyskania płatności może się pojawić dopiero wówczas, gdy zostanie ustalone, że przesłanka posiadania gruntów została spełniona przez beneficjenta. Natomiast w sytuacji, gdy Sąd I instancji uzna, że nie istnieje ona w tej sprawie zbędne będzie badanie przesłanki stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności. A zatem wypowiadanie się przez Sąd I instancji co do tych warunków może w ogóle nie pojawić się. Wobec zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i przyczyn zasadności tego naruszenia nie jest uprawnione wypowiadanie się przez Naczelny Sąd Administracyjny co do zasadności analizowanego zarzutu. Zarzut ten, jakkolwiek skierowany przeciwko zaskarżonemu wyrokowi, lecz pozostający w ścisłym związku z oceną zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jest prostą konsekwencją tej oceny i z tego względu jest przedwczesny. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji obowiązany będzie skontrolować zaskarżoną decyzję w pierwszej kolejności pod kątem spełnienia przesłanki posiadania przez skarżącego zadeklarowanych do płatności gruntów rolnych, a w dalszej kolejności – w zależności od wyniku oceny spełnienia tej przesłanki – ewentualnie rozważyć przesłankę sztucznego stworzenia warunków do uzyskania płatności. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach.