I SA/Wa 654/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent-stażysta Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz skarżącego Miasta P. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Skarbu Państwa decyzją z [...] lutego 2012 r., nr [...] po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z [...] października 2010 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1999 r., nr [...], którą stwierdzono nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez P. – miasto na prawach powiatu własności nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ew. nr [...] o pow. [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej nr KW [...] wraz z budynkami i innymi budowlami trwale połączonymi z gruntem tej działki. Decyzja Ministra Skarbu Państwa wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Decyzją z [...] grudnia 1999 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 60 ust. 1 i 3 w zw. z art. 48 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. . - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133 poz. 872 ze zm.) stwierdził nabycie z mocy prawa przez miasto na prawach powiatu – P. z dniem 1 stycznia 1999 r. mienia nieruchomego Skarbu Państwa będącego we władaniu Pogotowia Opiekuńczego w P., w postaci opisanej na wstępie zabudowanej nieruchomości gruntowej położonej w P. przy ul. [...], wraz ze znajdującymi się na niej budynkami i innymi budowlami trwale połączonymi z gruntem. W skład skomunalizowanego wówczas mienia wchodziła m.in. część budynku który usytuowany jest na dwóch działkach tj. działce nr [...] i przylegającej do niej działce nr [...]. Wnioskiem z [...] grudnia 2009 r. Zarząd Powiatu P. (który to powiat stał się z kolei z dniem 1 stycznia 1999 r. - w trybie art. 60 ust. 1 i 3 w zw. z art. 47 powołanej wyżej ustawy - m.in. właścicielem działki nr [...] wraz z posadowioną na niej częścią budynku użytkowanego przez Szpital Rejonowy w P.) wystąpił do Ministra Skarbu Państwa o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2009 r. w części obejmującej obecną działkę nr [...] pow. [...] m2 , wydzieloną z działki nr [...] wskazując, że ta część nieruchomości pozostawała 1 stycznia 1999 r. we władaniu przejętego przez powiat Szpitala Rejonowego, a nie przejętego przez miasto Pogotowia Opiekuńczego. W następstwie zainicjowanego tym wnioskiem postępowania nadzorczego Minister Skarbu Państwa decyzją z [...] października 2010 r. stwierdził nieważność wskazanej wyżej decyzji z [...] grudnia 1999 r. Organ nadzoru uznał bowiem, że przekazanie całej spornej nieruchomości na rzecz P. – miasta na prawach powiatu stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż nie cała objęta decyzją nieruchomość zajmowana była przez jednostkę przejmowaną przez miasto, tj. Pogotowie Opiekuńcze. Dodatkowo organ podkreślił, że Wojewoda [...] kontrolowaną decyzją dokonał w niedopuszczalny sposób podziału budynku, usytuowanego w części na działce nr [...], a w części na działce nr [...]. Z decyzją tą nie zgodziło się Miasto P. i wystąpiło o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, że posadowiony na nieruchomości budynek, ma charakter tymczasowy, a także wskazując, że Pogotowie Opiekuńcze władało przedmiotową nieruchomością na podstawie ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z [...] października 1998 r. nr [...] o oddaniu tej nieruchomości w trwały zarząd. W ponownie prowadzonym postępowaniu sprawa była rozpoznana dwukrotnie. Pierwsza decyzja Ministra Skarbu Państwa z [...] stycznia 2011 r., utrzymująca w mocy własna decyzję z [...] października 2010 r., została bowiem uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 października 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 492/11 z uwagi na naruszenie przez organ art. 24 § 1 pkt 5 kpa w związku z art. 127 § 3 kpa, bowiem wydana ona została przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji, w stosunku do której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rozpatrując kolejny raz sprawę Minister Skarbu Państwa decyzją z [...] lutego 2012 r., nr [...] ponownie utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] października 2010 r. W ocenie Ministra argumenty odwołującego wskazujące, że sporny budynek został wybudowany na zasadzie tymczasowości nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Fakt ten nie wpływa bowiem na potwierdzenie spełnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]. Jak wynika bowiem z dołączonych przez Prezydenta Miasta P. dokumentów m.in. pisma Urzędu Miejskiego w P. z [...] października 1975 r., nr [...], tymczasowość budynku polega m.in. na tym, że budynek może być rozebrany na każde polecenie władz budowlanych. Fakt posiadania takiego statusu przez sporny budynek nie przesądza zatem o spełnieniu przesłanek dotyczących nabycia takiego mienia przez jednostkę samorządu terytorialnego. Ponadto, zdaniem Ministra, z zebranego materiału dowodowego w sprawie wynika, że część przedmiotowej nieruchomości znajdowała się we władaniu Szpitala Rejonowego w P., a nie Pogotowia Opiekuńczego. W części budynku przekazanego na rzecz P. znajdowały się bowiem pomieszczenia medyczne i biurowe wykorzystywane przez ww. szpital, a więc jednostki przejętej do prowadzenia przez Powiat P. Tak więc przekazanie całej spornej nieruchomości przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] wraz z budynkami i innymi budowlami trwale połączonymi z gruntem, na rzecz P. - miasta na prawach powiatu, stanowiło zdaniem organu rażące naruszenie prawa, gdyż nie cała nieruchomość zajmowana była przez jednostkę przejmowaną przez miasto. Minister podtrzymał także swoje uprzednie stanowisko, że Wojewoda [...] wydając zaskarżoną decyzję, dokonał podziału budynku posadowionego na działkach nr [...] i [...] w sposób niedopuszczalny, gdyż podział budynku możliwy jest tylko według płaszczyzn pionowych, gdy linia podziału budynku jest zgodna z linią podziału gruntu i przebiega według płaszczyzny, która stanowi ścianę wyraźnie dzielącą budynek na dwie odrębne, regularne i samodzielne części. W niniejszej sprawie zaś budynek został rozczłonkowany w ten sposób, że linia podziału przebiega przez znajdujące się w budynku pomieszczenia i nie ma możliwości wyodrębnienia ściany pionowej dwóch budynków z odpowiadającym takiemu rozdzieleniu podziałem gruntu. Powyższe oznacza, że zachodzą w sprawie przesłanki wyrażone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 1999 r. Na powyższą decyzje Ministra Skarbu Państwa skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło miasto P. Wskazując na nadzwyczajny charakter wzruszania decyzji administracyjnych w trybie stwierdzenia ich nieważności, Miasto podkreślało, że może mieć to miejsce jedynie w sytuacji gdy decyzja kontrolowana w tym trybie dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § k.p.a. Nabywanie zaś mienia z mocy prawa jest konsekwencją określonego stanu faktycznego, który spełniał ustawowe przesłanki "powiatyzacji" mienia. Zatem tak mocno akcentowany w decyzjach Ministra podział budynku, usankcjonowany decyzją Wojewody [...], nie ma w ocenie skarżącego wpływu na istotę sprawy. Decyzja Wojewody potwierdziła bowiem jedynie ustalone na podstawie przedłożonych w postępowaniu dokumentów władanie nieruchomością. W oparciu o tak sformułowane i uzasadnione zarzuty Miasto P. wniosło o uchylenie obydwu wydanych w sprawie decyzji Ministra Skarbu Państwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów uznać należy, że skarga jest zasadna, gdyż zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym rzutować na wynik sprawy. Przede wszystkim na wstępie podnieść należy, że postępowanie zakończone zakwestionowaną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym – nieważnościowym, przewidzianym w art. 156 § 1 k.p.a. Celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest zaś eliminacja z obrotu prawnego aktu obarczonego kwalifikowanymi wadami wymienionymi w przywołanym wyżej przepisie, natomiast przedmiotem postępowania w takiej sprawie jest ustalenie istnienia tych wad. Nie jest nim natomiast ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej kontrolowana decyzją co do istoty. Wada polegająca na rażącym naruszeniu prawa (a na tę wadę powołuje się w niniejszej sprawie Minister Skarbu Państwa) stanowiąca przesłankę nieważności w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oznacza natomiast sytuację, w której treść wydanego przez organ administracji rozstrzygnięcia stanowi jednoznaczne zaprzeczenie treści normy, na podstawie której zostało ono wydane, bądź innej normy powszechnie obowiązującej powodujące, że dalsze pozostawanie rozstrzygnięcia w obiegu prawnym jest nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności. Przy czym, jak zasadnie zauważyła strona skarżąca, prowadząc w tym trybie postępowanie należy mieć na względzie to, że stwierdzenie nieważności określonego władczego aktu jest wyjątkiem od zasady stabilności ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.), gwarantującej pewność obrotu prawnego i stabilność ukształtowanych w przeszłości stosunków administracyjnoprawnych. Z tego względu zastosowanie tego nadzwyczajnego środka wzruszenia decyzji ostatecznych może mieć miejsce tylko w przypadku ustalenia w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja stanowi zaprzeczenie obowiązujących przepisów prawa. Uzasadnienie zaś decyzji nadzorczej opartej na tej przesłance musi z jednej strony wskazywać konkretną normę prawa, która została w sposób rażący naruszona, z drugiej zaś wyjaśniać, na czym to rażące naruszenie prawa w określonym stanie faktycznym polegało, zaś poczynione w tym zakresie ustalenia organu nadzoru winny mieć odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Zaskarżona decyzja, jak też poprzedzająca ją decyzja Ministra Skarbu Państwa z [...] października 2010 r. tych wymogów nie spełniają. Przede wszystkim zauważyć należy, że stwierdzając nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1999 r. z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) organ nadzoru nie wskazał wprost, który konkretnie przepis prawa został w ten sposób naruszony i jakie konkretne dowody skłoniły go do takich wniosków. Można jedynie domniemywać, mając na względzie podnoszoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentację, że to naruszenie odnosić należy do, stanowiącego materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia Wojewody [...] art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz.U. Nr 133 poz. 872 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów niniejszej ustawy, z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Wojewoda [...], uznając że spełnione zostały przesłanki określone w tym przepisie, kwestionowaną w postępowaniu nadzorczym decyzją potwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez P. - miasto na prawach powiatu, nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2, wraz z budynkami i innymi budowlami trwale połączonymi z gruntem. Dokonując oceny legalności tej decyzji Minister uznał, że w sprawie doszło do przekazania na rzecz miasta P. mienia, którym przejęta z mocy art. 48 ust. 1 powołanej ustawy przez to miasto jednostka – Pogotowie Opiekuńcze w dniu 1 stycznia 1999 r., nie władała gdyż władał nim wówczas Szpital Rejonowy. Organ powołuje się przy tym na bliżej nieokreśloną dokumentację, mającą znajdować się w aktach sprawy (vide k. 3 decyzji Ministra Skarbu Państwa z [...].10.2010 r. oraz k. 4 decyzji z [...].02.2012 r.). Tymczasem stwierdzenie to niedość, że nie znajduje pokrycia w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym, to stoi w oczywistej sprzeczności z treścią znajdującej się w tych aktach ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z [...] października 1998 r., nr [...]. ustanawiającej na rzecz tego Pogotowia Opiekuńczego trwały zarząd przedmiotową nieruchomością. Trwały zarząd jest zaś niewątpliwie publicznoprawną forma władania nieruchomością przez jednostkę państwową lub samorządową jednostkę organizacyjna nieposiadającą osobowości prawnej (por. art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). W tym stanie rzeczy zakwestionowanie zaistnienia przesłanki władania ww. nieruchomością i jej częściami składowymi przez Pogotowie Opiekuńcze nie znajduje potwierdzenia w ustalonym i udokumentowanym stanie faktycznym sprawy. Jako dowolne w tym kontekście uznać należy kategoryczne stwierdzenia organu nadzoru, iż nieruchomość ta znajdowała się we władaniu Szpitala Rejonowego. Nie uprawnia bowiem do takiego stanowiska, znajdujące się w aktach sprawy zarządzenie Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1997 r., na mocy którego przekształcono jednostkę budżetową - Szpital Rejonowy w P. w samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, przekazując jednocześnie tej jednostce, na potrzeby prowadzonej przez nią działalności, w użytkowanie nieruchomości i majątek państwowy. Zważyć bowiem należy, że ani w treści tego zarządzenia, ani w jego załączniku nie wskazano konkretnych składników mienia państwowego przekazanych jednostce. Te zaś miały być określone w drodze inwentaryzacji zdawczo-odbiorczej, o czym stanowi § 4 zarządzenia. Protokołu z tej inwentaryzacji brak jest jednak w aktach sprawy. Skoro zatem Pogotowie Opiekuńcze w oparciu o tytuł prawny władało w dniu 1 stycznia 1999 r. mieniem państwowym w postaci zabudowanej działki ew. nr [...], a jednostka ta przez P. – będący miastem na prawach powiatu, została z tą datą przejęta – co jest okolicznością bezsporną, to decyzji Wojewody [...], potwierdzającej nabycie ex lege tego mienia w powyższej dacie przez miasto P. nie sposób zarzucić naruszenia art. 60 ust. 1 powołanej ustawy, a tym bardziej naruszenia tego przepisu w sposób rażący, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Także jako dowolne w ocenie Sądu uznać należy stwierdzenia Ministra, iż w następstwie wydania decyzji Wojewody, doszło do niedopuszczalnego podziału budynku poprzez znajdujące się nim pomieszczenia. Niekwestionując trafności argumentacji o niedopuszczalności podziału budynku, w sposób inny niż wzdłuż płaszczyzn pionowych, które stanowią ściany wyraźnie dzielące budynek na dwie samodzielne części, zgodnie z linią podziału gruntu, zauważyć należy, że w realiach rozpoznawanej sprawy organ nadzoru w żaden sposób udokumentował, że konsekwencją decyzji Wojewody [...], był podział posadowionego na działce nr [...] budynku, wykluczający możliwość uznania wydzielonej części budynku za odrębny od pozostałej części budynku przedmiot własności, stanowiący cześć składową tejże działki. Zważyć bowiem należy, że w aktach sprawy poza mapami, na których uwidoczniona jest jedynie bryła budynku, brak jest jakiejkolwiek dokumentacji pozwalającej na wyciągnięcie wniosku, że linia jego podziału przebiega poprzez pomieszczenia, a nie wzdłuż ściany oddzielające te dwie części budynku. W tym stanie rzeczy ocena sformułowana w uzasadnieniu decyzji ocena sposobu podziału budynku jest w ocenie Sądu jedynie bezkrytycznym powieleniem przez Ministra argumentacji inicjatora postępowania nadzorczego (Zarządu Powiatu P.), a nie efektem ustaleń dokonanych i potwierdzonych przez ten organ. To zaś oznacza, że zarówno zaskarżona decyzji Ministra Skarbu Państwa jak też poprzedzająca ją decyzja tego organu z [...] października 2011 r. stwierdzająca nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1999 r., wydana zostały w sytuacji nieustalonych istotnych dla podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego okoliczności faktycznych oraz z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów, a więc z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., czego konsekwencją było nieuprawnione w tak ustalonym stanie faktycznym zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., Nr 270) - orzekł jak w sentencji. Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni wyżej przedstawioną ocenę Sądu, a podjęte rozstrzygnięcie uzasadni zgodnie z wymogami ustanowionymi w art. 107 § 3 k.p.a.