I SA/Wa 654/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2013 r. sprawy ze skargi Powiatu w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Burmistrza P. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Powiatu w P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (SKO) postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., po rozpatrzeniu zażalenia Powiatu P., utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza P. z dnia [...] listopada 2012 r. odmawiające zaliczenia do kosztów postępowania administracyjnego w przedmiocie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału działki nr [...] o pow. [...] ha i działki nr [...] o pow. [...] ha, należności w wysokości [...] zł, jaką poniósł Powiat P. za wykonaną przez Komisję Arbitrażową przy Polskiej Federacji Rzeczoznawców Majątkowych ocenę poprawności operatów szacunkowych sporządzonych w 2011 r. przez rzeczoznawcę majątkowego S. P. SKO orzekało w oparciu o stan faktyczny ustalony przez organ I instancji, który przedstawiony został w sposób następujący. Postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości przywołanych wyżej działek w wyniku ich podziału, zostało wszczęte z urzędu w dniu [...] maja 2011 r. W dniu [...] maja 2011 r. Burmistrz P. powołał rzeczoznawcę majątkowego S. P. w celu sporządzenia operatów szacunkowych, które zostały wykonane w tym samym dniu. W tym dniu również Zarząd Powiatu P. wniósł o wyznaczenie do ustalenia wartości przedmiotowych nieruchomości innego rzeczoznawcę, uzasadniając powyższe tym, iż wartość szacunkowa nieruchomości określona w operatach szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego S. P. nie odpowiada faktycznej wartości rynkowej tych działek. Burmistrz P. pismem z dnia [...] maja 2011 r. odniósł się do złożonych przez Zarząd Powiatu zastrzeżeń, a jeszcze wcześniejszym pismem z dnia [...] maja 2011 r. powiadomił o zgromadzonym materiale dowodowym w przedmiotowej sprawie. W dniu [...] maja 2012 r. Zarząd Powiatu zwrócił się z pismem o zaniechanie wydania decyzji dotyczącej naliczenia opłaty adiacenckiej do czasu dokonania oceny prawidłowości sporządzonych operatów szacunkowych przez Polską Federację Rzeczoznawców Majątkowych. W dniu [...] lipca 2011 r. Burmistrz P. wydał postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, uzasadniając powyższe tym, że Polska Federacja Rzeczoznawców Majątkowych nie jest organem, a wydanie stosownego rozstrzygnięcia w sprawie nie jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. SKO postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. W dniu [...] grudnia 2011 r. Zarząd Powiatu P. przekazał opinię Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Rzeczoznawców Majątkowych z dokonanej oceny poprawności operatów szacunkowych, określających wzrost wartości rynkowej prawa własności z tytułu podziału działek nr [...] i [...], z której wynikało, że operaty szacunkowe sporządzone w dniu [...] maja 2011 r. nie mogły stanowić dowodu w prowadzonym postępowaniu. W dniu [...] grudnia 2011 r. Burmistrz P. zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o wykonanie nowych operatów szacunkowych, które byłyby podstawą do wydania decyzji o naliczeniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości podzielonych nieruchomości. W dniu [...] września 2012 r. rzeczoznawca majątkowy sporządził nowe operaty szacunkowe, które stanowiły dowód w niniejszej sprawie. To ustaliwszy Burmistrz P. wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. odmówił zaliczenia kosztów sporządzenia opinii przez Komisję Arbitrażową przy Polskiej Federacji Rzeczoznawców Majątkowych do kosztów postępowania w przedmiocie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W uzasadnieniu wskazał między innymi, że strona postępowania, która domaga się dodatkowej opinii biegłego i zgłosi takie żądanie dla udowodnienia swoich wniosków i zarzutów, jest obowiązana do poniesienia kosztów (art. 262 § 1 K.p.a.). Natomiast art. 263 § 2 K.p.a. określa wyłącznie koszty, które dotyczą wprost wyjaśnienia sprawy oraz poniesione zostały w granicach niezbędnej potrzeby. Koszty opinii Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Rzeczoznawców Majątkowych w żaden sposób nie mogą być zliczone do kosztów postępowania, ponieważ ocena Komisji Arbitrażowej nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Ponadto opinia ta nie jest opinią biegłego (art. 84 § 1 K.p.a.), nie wiążę więc organu prowadzącego postępowanie i została sporządzona na zlecenie Zarządu Powiatu. SKO utrzymując w mocy, na skutek zażalenia Powiatu P., postanowienie Burmistrza P. o odmowie zaliczenia do kosztów postępowania administracyjnego należności w wysokości [...] zł, jaką poniósł Powiat P. za wykonaną przez Komisję Arbitrażową przy Polskiej Federacji Rzeczoznawców Majątkowych ocenę poprawności operatów szacunkowych z 2011 r., stwierdziło, że stosownie do art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. "stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie". Niewątpliwie dokonana przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych ocena prawidłowości sporządzenia operatów szacunkowych stanowiła przeciwdowód w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a., w celu obalenia kwestionowanych przez stronę operatów szacunkowych. Jednak opinia Komisji Arbitrażowej została wydana na wniosek strony, tj. Powiatu P. Koszty poniesione w związku z wykonaniem oceny prawidłowości kwestionowanych operatów szacunkowych zostały poniesione w interesie i na żądane strony, a nie wynikały z ustawowego obowiązku organu I instancji. Opinia Komisji nie mogła także określać wartości przedmiotowych nieruchomości. W efekcie doprowadziło to do wydania przez organ I instancji decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. ustalającej (w oparciu o inne operaty szacunkowe z dnia [...] września 2012 r.) wysokość opłaty adiacenckiej w kwocie [...] zł. Od powyższej decyzji Powiat w P. wniósł odwołanie, co będzie skutkowało wydaniem odrębnego rozstrzygnięcia administracyjnego przez organ odwoławczy. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Powiat P., zarzucając mu naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, że zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a. to na organie administracji publicznej (Burmistrzu Miasta P.) spoczywał obowiązek, aby w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, którym w tym przypadku były operaty szacunkowe oraz ocena, czy mogą one służyć jako materiał dowodowy w niniejszym postępowaniu. Skoro organ błędnie ocenił materiał dowodowy (operaty szacunkowy) i tym spowodował, że z jego winy Powiat P. poniósł koszty związane z dokonaniem oceny poprawności ich sporządzenia przez Komisję Arbitrażową przy Polskiej Federacji Rzeczoznawców Majątkowych, to stosownie do art. 263 i 264 K.p.a. Zarząd Powiatu P. domagał się od Burmistrza Miasta P. orzeczenia o zwrocie Powiatowi poniesionych kosztów. Komisja Arbitrażowa przy Polskiej Federacji Rzeczoznawców Majątkowych w opinii z dnia [...] października 2011 r. z dokonanej oceny poprawności sporządzenia operatów szacunkowych w sentencji stwierdziła, że opiniowane operaty w dacie ich sporządzenia nie powinny stanowić podstawy do ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości, gdyż zawierają błędy metodologiczne i uchybienia wpływające w istotny sposób na określoną wartość. Dlatego też zgodnie z art. 155 u.g.n. [powinno być art. 157 ust. 1a u.g.n.] od dnia wydania tej oceny straciły one charakter opinii o wartości nieruchomości, więc nie mogły stanowić materiału dowodowego w tej sprawie. Stosownie do art. 263 § 2 K.p.a. organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy. Zdaniem skarżącego Powiatu w pojęciu kosztów bezpośrednio związanych z rozstrzygnięciem sprawy mieszczą się w tej sytuacji także koszty opinii Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Rzeczoznawców Majątkowych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga podlegała uwzględnieniu. Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], wydane na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., rozstrzygające o tym, kogo – stronę czy organ – obciążają koszty sporządzenia opinii przez Komisję Arbitrażową przy Polskiej Federacji Rzeczoznawców Majątkowych, zawierającej ocenę poprawności operatów szacunkowych sporządzonych w dniu [...] maja 2011 r. przez rzeczoznawcę majątkowego S. P. Zauważyć więc na wstępie należy, że zgodnie z art. 264 § 1 K.p.a. "Jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia." Zatem to ten przepis powinien stanowić podstawę wydanego przez SKO postanowienia, a powołany przez organ art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. zawiera jedynie przesłankę rozstrzygnięcia o tym, jakie koszty obciążają stronę postępowania. Zgodnie z tym ostatnim przepisem stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Zanim jednak ustalone zostanie, jakie koszty obciążają stronę postępowania, rozstrzygnąć należy, czy określony wydatek poniesiony przez stronę w ogóle zaliczyć można do kosztów postępowania, na podstawie art. 263 K.p.a. Z treści rozważań SKO zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia (po słowach: ustaliło i zważyło co następuje) można byłoby wnosić, że mimo braku odniesień na gruncie art. 263 K.p.a., SKO przyjęło, że wydatek związany ze sporządzeniem opinii przez Komisję Arbitrażową przy Polskiej Federacji Rzeczoznawców Majątkowych można zaliczyć do kosztów postępowania w przedmiocie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału, tyle że koszty te powinny obciążać stronę, gdyż "zostały poniesione w interesie i na żądane strony, a nie wynikały z ustawowego obowiązku organu I instancji. Opinia Komisji nie mogła także określać wartości przedmiotowych nieruchomości." Taką dorozumianą w pewnym stopniu ocenę można wysnuć z wnioskowania, że obciążenie kosztami stronę możliwe jest po uprzednim uznaniu, że dany wydatek jest co do zasady kosztem postępowania. Można mieć zatem wątpliwości, czy SKO, mimo że utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza P. z dnia [...] listopada 2012 r., tak samo oceniało sprawę jak organ I instancji, który w ogóle odmówił zaliczenia do kosztów postępowania administracyjnego należności jaką poniósł Powiat P. za wykonaną przez Komisję Arbitrażową przy Polskiej Federacji Rzeczoznawców Majątkowych opinię ("postanawiam nie zaliczyć do kosztów postępowania ..."). Już choćby z tego powodu postanowienie SKO należy uznać za naruszające – w sposób istotny dla wyniku sprawy – art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., gdyż jego uzasadnienie i wskazana podstawa prawna rodzą wątpliwości co do tego, czy SKO podejmując rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji kierowało się tymi samymi przesłankami, jakimi kierował się Burmistrz P. Ten ostatni orzekał bowiem w oparciu o art. 263 i art. 264 K.p.a., a jego ocena sprawy na gruncie art. 263 wydaje się być inna, niż SKO. Pewności jednak co do tego mieć nie można, z powodu braku pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej orzekania przez SKO. Nie jest to jednak jedyna wada, jaką dotknięte są rozstrzygnięcia organów obydwu instancji, orzekających o ponoszeniu kosztów opinii Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Rzeczoznawców Majątkowych, w kontekście kosztów postępowania w przedmiocie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Przedmiotem postępowania co do istoty sprawy, którego dotyczyły zaskarżone obecnie postanowienia w przedmiocie kosztów, było ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek ich podziału. Jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji Burmistrza P. z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], materialnoprawną podstawę jej wydania stanowił art. 98a ust. 1 i art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. – dalej: u.g.n.). Zdanie pierwsze art. 98a ust. 1 u.g.n. stanowi, że "Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu." Tak więc postępowanie w sprawie opłaty adiacenckiej wszczyna z urzędu "wójt, burmistrz albo prezydent miasta". Aby ustalić, czy nastąpił rzeczywisty wzrost wartości nieruchomości po podziale, konieczne jest określenie wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale, według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (art. 98a ust. 1 u.g.n.), a wartości te określa rzeczoznawca majątkowy (art. 7 u.g.n.). Tak więc zadaniem organu I instancji w postępowaniu mającym za przedmiot ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, na skutek jej podziału, jest właściwa ocena wartości dowodowej operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Operat jest bowiem opinią biegłego, w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a., i jak każdy dowód podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie (art. 80 K.p.a.). "Operat szacunkowy jest opinią biegłego, która podlega nie tylko ocenie pod względem formalnym ale również pod względem materialnym – uwzględnienia wartości przyjętych w u.g.n. i przepisach wykonawczych wydanych na podstawie tej ustawy" (zob. wyrok NSA z dnia 12.01.2011 r., I OSK 378/10, LEX nr 745226). Jeśli organ prowadzący postępowanie nie dostrzega zgłaszanych przez stronę wad w sporządzonym operacie szacunkowym, to strona może wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (zob. art. 75 § 1 K.p.a.), która władna jest dokonać oceny operatu. Stosownie bowiem do art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n., oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, a operat szacunkowy, w odniesieniu do którego została wydana ocena negatywna, od dnia wydania tej oceny traci charakter opinii o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 156 ust. 1 u.g.n. Wbrew temu co stwierdził Burmistrz P., opinia o operacie szacunkowym wydana przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, w trybie art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n., nie podlega już ocenie organu administracji, a w przypadku opinii negatywnej oceniany operat szacunkowy, z mocy wyraźnego przepisu ustawy, traci charakter opinii o wartości nieruchomości. To więc, czy koszty sporządzenia opinii przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych są "innymi kosztami bezpośrednio związanymi z rozstrzygnięciem sprawy" (art. 263 § 2 K.p.a.), oraz czy "wynikają [lub nie] z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie" (art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a.), zależy od treści opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Jeśli, jak w niniejszym przypadku, opinia Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Rzeczoznawców Majątkowych o operatach szacunkowych sporządzonych w 2011 r. przez rzeczoznawcę majątkowego S. P. była negatywna, w wyniku czego operaty te utraciły "charakter opinii o wartości nieruchomości" (art. 157 ust. 1a u.g.n.), to nie można uznać, że koszt sporządzenia tej opinii nie był bezpośrednio związany z rozstrzygnięciem sprawy, ani że nie wynikał z ustawowego obowiązku organu. Organ administracji utracił bowiem na skutek tej opinii podstawowy dowód w postępowaniu wszczętym z urzędu, którego sporządzenie i ocena należały do jego obowiązków, na podstawie art. 98a ust. 1 w zw. z art. 7 u.g.n. i art. 61 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. W celu kontynuowania postępowania konieczne było, jak przyznał następnie sam organ, sporządzenie nowych operatów szacunkowych, czego wcześniej nie chciał uznać, niewłaściwie oceniając operaty przed datą wydania opinii przez Komisję Arbitrażową przy Polskiej Federacji Rzeczoznawców Majątkowych. Postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania wydane przez organy obydwu instancji naruszyły zatem art. 262 § 1 pkt 2 w zw. z art. 263 § 2 K.p.a. oraz wskazane wyżej przepisy art. 98a ust. 1 w zw. z art. 7 u.g.n. i art. 61 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a., co (odpowiednio) miało wpływ lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O wstrzymaniu wykonania postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., a o kosztach na podstawie art. 200 p.p.s.a.