I SA/Wa 654/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik asesor WSA Nina Beczek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2023 r. nr KOC/6729/Go/22 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z 11 stycznia 2023 r. nr KOC/6729/Go/22 utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z 26 października 2022 r. nr 445/SD/2022 o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej wniosku o zwrot nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], hip. [...], stanowiącej obecnie część działki ewid. nr [...] z obrębu [...]. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Nieruchomość wyżej opisana znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Wnioskiem z 3 maja 1948 r. [...] wystąpiła do Wydziału Gospodarki Gruntami Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy o przyznanie, za opłatą symboliczną, prawa własności czasowej do powyższej nieruchomości warszawskiej z zastrzeżeniem odszkodowania, gdyby wniosek miał być załatwiony odmownie. Orzeczeniem administracyjnym z 9 maja 1963 r. nr GT.III-I-6/K/65/63 Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie odmówiło wnioskodawczyni przyznania prawa własności czasowej do spornej nieruchomości. Wnioskiem z 1 czerwca 1963 r. [...] wystąpiła o odszkodowanie za powyższą nieruchomość. Następnie wnioskiem z 21 lutego 1991 r. [...] zwróciła się do Urzędu Dzielnicowego Warszawa-[...] z prośbą o: 1) zwrot prawa do użytkowania działki o pow. 860 m2 położonej przy ul. [...], uregulowanej hipotecznie jako działka nr [...] parceli nr [...], wydzielonej z nieruchomości pn. "[...]", hip. nr [...]; 2) przyznanie terenu przyległego do ww. działki nr [...] tytułem rekompensaty za utraconą działkę nr [...] położoną przy ul. [...], ozn. hip. nr [...] oraz działkę nr [...] położoną przy ul. [...], ozn. hip. nr [...]. Na mocy aktu poświadczenia dziedziczenia z 17 czerwca 2009 r. spadek po [...] zmarłej 22 lipca 2003 r. nabył w całości z mocy ustawy syn [...]. Postępowanie z wniosku o ustalenie odszkodowania Prezydent m.st. Warszawy zawiesił z urzędu postanowieniem z 4 marca 2020 r., które następnie zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewody Mazowieckiego z 13 lipca 2020 r. Organy wskazały, że przyczyną zawieszenia jest konieczność uprzedniego rozpatrzenia sprawy o przyznanie prawa użytkowania wieczystego, która jest zagadnieniem wstępnym dla sprawy o przyznanie odszkodowania. To postanowienie Wojewody stało się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 24 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1749/20 uchylił oba postanowienia argumentując, że w rozpatrywanej sprawie nie wynikło zagadnienie wstępne. Postępowanie o przyznanie prawa użytkowania wieczystego zostało zakończone negatywnym orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawy z 9 maja 1963 r. Zagadnienia wstępnego, zdaniem Sądu, nie stanowiło również postępowanie w przedmiocie zwrotu nieruchomości, ponieważ wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości został złożony przez [...] wyłącznie przy piśmie z 21 lutego 1991 r., a zatem po terminie ustanowionym w art. 214 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, Kolegium podało, że [...] wskazał, że wnioskodawczyni ubiegała się o zwrot nieruchomości już w piśmie z 18 marca 1963 r., w którym wskazała: "Dnia 3.V.1948 r. złożyłam (...) dwa wnioski o przyznanie mi za opłatą symboliczną prawa własności czasowej do działek gruntów (...). Wnioski powyższe były należycie opłacone (...), jednakże do dnia dzisiejszego nie otrzymałam na nie żadnej odpowiedzi, natomiast jak stwierdziłam - działki te są zajęte (...). W związku z powyższym proszę o rozstrzygnięcie mych wniosków i zawiadomienie mnie o swej decyzji, a w przypadku odmowy - o wypłacenie mi odszkodowania na zasadzie przepisów zawartych w Ustawie z dnia 12.III.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości". W ocenie Kolegium przywołane pismo zawiera wyłącznie żądanie zakończenia postępowania w sprawie przyznania własności czasowej oraz alternatywne żądanie wypłaty odszkodowania. Pismo z 1 czerwca 1963 r. odnosi się z wyłącznie do odszkodowania wobec odmowy przyznania prawa własności czasowej orzeczeniem z 9 maja 1963 r. Wniosek z 21 lutego 1991 r. nie był także "przypomnieniem" o dawniejszym wniosku, brak bowiem podstaw do takiego twierdzenia po dokładnej analizie jego treści. Zainteresowana literalnie zgłasza w nim roszczenie do działek gruntu (nie zaś "ponownie zgłasza" albo "przypomina o zgłoszeniu"). Dalej w treści następuje prośba o zwrócenie prawa do użytkowania działki. Analizując akta sprawy Kolegium doszło do wniosku, że żądanie zwrotu nieruchomości zostało po raz pierwszy wyrażone w piśmie z 21 lutego 1991 r. Zatem zgodnie z art. 214 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzednim właścicielom, których prawa do odszkodowania za przejęte przez państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 oraz art. 8 dekretu z dnia 26października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy wygasły na podstawie przepisów ustawy wymienionej w art. 241 pkt 1, jeżeli w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. zgłosili oni lub ich następcy prawni wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste, może zostać zwrócona nieruchomość stanowiąca ich dawną własność. Kolegium wskazało, że przed 31 grudnia 1988 r. jedynym wnioskiem mającym za przedmiot prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości przy ul. Kieleckiej 12 był wniosek ostatecznie rozpatrzony orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej z 9 maja 1963 r. W przewidzianym terminie poprzednia właścicielka nie wystąpiła z żadnym innym wnioskiem, na skutek którego omawiana nieruchomość mogła być jej zwrócona. Kolegium wyjaśniło, że termin wskazany w art. 214 ust. 1 ugn jest terminem materialnym, zawitym i nieprzywracalnym, a jego uchybienie powoduje utratę uprawnienia do żądania zwrotu nieruchomości. W świetle zaś treści art. 61 a § 1 kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Termin, po upływie którego jednostka nie może domagać się uprawnienia stanowi jedną z przyczyn, dla których postępowanie nie może być wszczęte. Kolegium wskazało ponadto, że w omawianym stanie faktycznym sprawy nie można pominąć także wspomnianego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt I SA/Wa 1749/20. Wyrok ten wprawdzie został wydany w postępowaniu o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, jednakże bezpośrednio nawiązuje do możliwości nadania biegu wnioskowi o zwrot nieruchomości. Sąd ocenił, że postępowanie o zwrot nie stanowi przyczyny zawieszenia postępowania, o jakiej mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, tj. nie stanowi zagadnienia wstępnego, od którego zależy wydanie rozstrzygnięcia w postępowaniu o odszkodowanie za nieruchomość. Według ustaleń Sądu wniosek o zwrot nieruchomości został zawarty po raz pierwszy w piśmie z 21 lutego 1991 r., a więc został złożony po 31 grudnia 1988 r., "co uniemożliwia prowadzenie postępowania o zwrot przedmiotowej nieruchomości i powinno skutkować odmową wszczęcia postępowania". Kolegium podało, że dostrzega, że wskazane orzeczenie Sądu zapadło w innej przedmiotowo sprawie, natomiast przedstawiona w wyroku wykładnia musi być konsekwentnie stosowana również w postępowaniu niniejszym, jeżeli niesie dla niego określone skutki prawne. Kolegium nie może obecnie przyjąć, że wniosek o zwrot nieruchomości był złożony w terminie, ponieważ prowadziłoby to do podważenia ustalenia Sądu o braku podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie odszkodowania. Tego ustalenia zaś skarżący nie zwalczał w drodze skargi kasacyjnej. W skardze na postanowienie Kolegium skarżący [...], reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, zarzucając temu postanowieniu naruszenie: 1. przepisów prawa procesowego mającego wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 144 kpa i utrzymanie postanowienia organu I instancji; 2. przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 214 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i uznanie, że [...] pismem z 21 lutego 1991 r. wystąpiła z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości, gdy tymczasem wystąpiła w w/w zakresie pismem z 18 marca 1963 r., a co za tym idzie wniosek został złożony w terminie przewidzianym w art. 214 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie natomiast do treści art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zawarte w art. 61a § 1 kpa pojęcie "innych uzasadnionych przyczyn", z powodu których postępowanie nie może być wszczęte utożsamia się z okolicznościami, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy, w której prowadzone jest już postępowanie, wydano w sprawie rozstrzygnięcie albo brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia zgłoszonego żądania. Taką przyczyną może być także złożenie wniosku o wszczęcie postępowania po określonym w przepisach prawa terminie do jego złożenia. W niniejszej sprawie organy prawidłowo ustaliły, że żądanie zwrotu nieruchomości zostało po raz pierwszy wyrażone w piśmie [...] (poprzedniczki prawnej skarżącego) z 21 lutego 1991 r. Jednocześnie Sąd nie podzielił zarzutu skargi dotyczącego błędnego ustalenia woli wyrażonej w piśmie [...] z 18 marca 1963 r., znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy. Z pisma tego nie wynika bowiem żądanie zwrotu nieruchomości, a jedynie żądanie zakończenia postępowania w sprawie przyznania własności czasowej, a w przypadku odmowy przyznania prawa własności czasowej, alternatywnie wniosła o wypłatę odszkodowania. Zatem wniosek z 21 lutego 1991 r. został wniesiony z uchybieniem terminu określonego w art. 214 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z treści art. 214 ust. 1 tej ustawy w sposób jednoznaczny wynika, że złożenie wniosku, o którym w nim mowa, w terminie określonym w tym przepisie, tj. do 31 grudnia 1988 r., jest wymogiem koniecznym pozytywnego dla podmiotu wnioskującego rozstrzygnięcia, pod warunkiem jednakże spełnienia pozostałych wymogów. Podkreślenia przy tym wymaga, że zakreślony termin do 31 grudnia 1988 r. do złożenia wniosku, jest terminem materialnym, a więc terminem zawitym, który nie podlega przywróceniu. Upływ tego terminu powoduje wygaśnięcie prawa do skutecznego wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, a w niniejszej sprawie dochodzenia uprawnienia przewidzianego w art. 214 powołanej ustawy. Zatem złożenie wniosku po upływie powyższego terminu nie wywołuje oczekiwanych przez stronę skutków prawnych. W takim przypadku skutek materialnoprawny nie może być nawiązany, nie ma bowiem przedmiotu postępowania administracyjnego, a postępowanie nie może być wszczęte. Naruszenie terminu określonego w art. 214 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami powinno więc skutkować odmową wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 kpa, bowiem złożenie wniosku po terminie jest "inną przyczyną", o której mowa w art. 61a § 1 kpa, uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Sz 207/18 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1918/18 – dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawidłowe jest zatem stanowisko organów orzekających w sprawie odmawiające wszczęcia postępowania wobec wniosku złożonego 21 lutego 1991 r. o zwrot nieruchomości, a więc wniosku wniesionego po upływie terminu materialnego określonego w art. 214 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który upłynął z dniem 31 grudnia 1988 r. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.). Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 powołanej ustawy.