I SA/Wa 659/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) WSA Bożena Marciniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi B. S.i R.S. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Ministra Rozwoju na rzecz B.S.i R. S. solidarnie kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] lutego 2018 r., nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] grudnia 2014 r., nr [...], o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1955 r., nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w [...], przy Placu [...] i ul. [...], zapisanej w ks. wiecz. Nr [...] (dawnej ks. wiecz. [...] tom [...]wykaz [...]) o pow. [...] m2. Zaskarżona decyzja wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] orzeczeniem z dnia [...] marca 1955 r., nr [...], wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa m.in. nieruchomość położoną w [...], przy Placu [...] ul. [...], zapisaną w ks. wiecz. Nr [...] [...] (dawniej ks. wiecz. [...] tom [...] wykaz [...]) o pow. [...] m2, stanowiącą współwłasność tabularną J. S., W. S. i K.S.. B. S. i R.S. (następcy prawni J.S., W. S.i K.S.) pismem z [...] grudnia 2009 r. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1955 r., nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w [...], przy Placu [...] i ul. [...], zapisanej w ks. wiecz. Nr [...] (dawniej ks. wiecz. [...] tom [...] wykaz [...]) o pow. [...] m2, stanowiącej współwłasność tabularną J.S., W. S.i K. S. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] grudnia 2014 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia z [...] marca 1955 r., w części dotyczącej wywłaszczenia ww. nieruchomości. Po rozpoznaniu wniosku B.S. i R. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] lutego 2018 r., nr [...] , utrzymał w mocy decyzję z [...] grudnia 2014 r. W uzasadnieniu Minister wskazał, że na podstawie treści opinii geodezyjnej z [...] kwietnia 2014 r. ustalono, że wywłaszczona nieruchomość obecnie wchodzi w skład działek ew. nr [...] i [...] , ark. mapy [...], obręb [...], jedn. ew. M. P. Za strony niniejszego postępowania nadzorczego należało uznać następców prawnych poprzednich właścicieli wywłaszczonej nieruchomości – B.S. - S. i R. S. oraz podmioty, którym obecnie przysługują prawa rzeczowe do wywłaszczonej nieruchomości, tj. M. P.- właściciela nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...] oraz nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...], a także właścicieli lokali wyodrębnionych na nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...], z uwagi na przysługujące im udziały w prawie użytkowania wieczystego ww. nieruchomości. Na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lutego 2018 r., nr [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli B. S. i R. S., zarzucając jej naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 77 § 3 k.p.a., art. 80 k.p.a. art. 86 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. poprzez: 1) brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych jak i nierozpoznanie istoty sprawy z powodu braku odniesienia się do zarzutów, które odnoszą się wprost do samej treści orzeczenia w przedmiocie wywłaszczenia i uzasadniają wydanie decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonego orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa, tj.: a) zarzutu nr 1, nr 4 oraz 8 wniosku z [...] grudnia 2009 r. (wydanie decyzji bez wezwania właściciela do odstąpienia nieruchomości za określoną cenę potwierdzoną przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], co w sytuacji gdyby miało miejsce winno znaleźć się w uzasadnieniu treści decyzji wywłaszczeniowej), b) zarzutu nr 2 oraz 8 wniosku z [...] grudnia 2009 r. (poprzez brak wyjaśnienia w decyzji wywłaszczeniowej na czym polegało w konkretnym przypadku realizacja narodowych planów gospodarczych, jaki był ich cel i związek z przedmiotową nieruchomością, jak również brak wykazania niezbędności wywłaszczonej nieruchomości na realizację narodowych planów gospodarczych), c) zarzutu nr 9 wniosku z [...] grudnia 2009 r. również odwołującego się do treści samej decyzji i wskazującego na brak podpisu pod wydaną decyzją odpowiedniej władzy (pod decyzją widnieje jedynie podpis Zastępcy Przewodniczącego w sytuacji gdy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej było organem kolegialnym, co również powoduje iż zaskarżona decyzją objęta była wadą nie dającą się pogodzić z zasadami praworządności), - co zaś w sytuacji gdy formułowane zarzuty wiążą się bezpośrednio z treścią decyzji wywłaszczeniowej oznacza, iż nie rozpoznano istoty sprawy, gdyż nie odniesiono się do sformułowanych zarzutów; 2) brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego i nie przeprowadzenie kwerendy - dowodu z akt nieruchomości objętej księgą wieczystą [...] (dawniej [...] tom [...] wkl. [...] (parcela nr [...]) dotyczącej wywłaszczenia M.W. J. S., B. M., Z. K. P., M. R., T.R. i A. G., A. R., W. T., J. i I. K., J., A. i L. W., w sytuacji gdy organ administracji nie dotarł do akt sprawy wywłaszczeniowej i w związku z powyższym powołuje się na brak możliwości poddania decyzji kontroli, w szczególności w sytuacji gdy decyzja wywłaszczeniowa dotyczyła obu nieruchomości to koniecznym i uzasadnionym było dokonanie kwerendy i przeprowadzenie dowodu z akt nieruchomości objętej księgą wieczystą kw nr [...] jak i akt wywłaszczeniowych dotyczących nazwisk osób wywłaszczonych z nieruchomości objętej księgą wieczystą kw nr [...]; 3) brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego i całkowicie dowolne dokonanie ustaleń, iż niezawiadomienie właścicieli nieruchomości właścicieli objętej wnioskiem o wywłaszczenie, wyznaczeniu rozprawy, doręczenie decyzji głównej mogła zostać dokonane poprzez obwieszczenie w sytuacji braku dokonania jakichkolwiek ustaleń organu administracji czy wywłaszczane nieruchomości były położone na terenie jednej gminy i ich powiązanie w jednej decyzji wywłaszczeniowej było uzasadnione (przesłanka dokonywania ogłoszeń - można objąć jednym wnioskiem większą liczbę nieruchomości, nawet należących do różnych właścicieli, jeżeli stanowią zwartą całość i mają być wywłaszczone na ten sam cel) jak i brak jakiegokolwiek odniesienia się obowiązków prawnych wynikających z treści art. 68 ust. 1 i 3 oraz art. 80 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (wskazującym na bezwzględny obowiązek doręczenia na piśmie decyzji głównej wydanej w nieobecności strony) i ich relacji w stosunku do art. 18 oraz 24 dekretu, 4) brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego, zaniechanie przeprowadzenie dowodu z przesłuchania skarżących na rozprawie administracyjnej w celu wyjaśnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w szczególności braku wezwania właściciela do odstąpienia nieruchomości za określoną cenę, prawidłowego dokonywania doręczeń w sprawie, 5) braku wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego, zaniechanie przeprowadzenie dowodu ze złożonych oświadczeń skarżących (braku jakiegokolwiek odniesienia się przez organ do złożonych oświadczeń) w celu wyjaśnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w szczególności braku wezwania właściciela do odstąpienia nieruchomości za określoną cenę, prawidłowego dokonywania doręczeń w sprawie, 6) zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony skarżącej, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony zwłaszcza w sytuacji dokonania ustalenia, iż na orzeczeniu w przedmiocie wywłaszczenia znajdującym się w aktach księgi wieczystej brak jest adnotacji pozwalającej przyjąć, iż zostało ono w sposób prawidłowy obwieszczone, 7) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem reguł wskazanych w art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tej decyzji (w szczególności w zakresie braku analizy zarzutu wskazującego na brak podpisu pod wydaną decyzją odpowiedniej władzy, zarzutu braku wyjaśnienia w samej decyzji wywłaszczeniowej na czym polegała w konkretnym przypadku realizacja narodowych planów gospodarczych, jaki był ich związek z przedmiotową nieruchomością, jak również niewskazania na niezbędność wywłaszczenia nieruchomości oraz braku jakiegokolwiek odniesienia się obowiązków prawnych wynikających z treści art. 68 ust. 1 i 3 oraz art. 80 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (wskazującym na bezwzględny obowiązek doręczenia na piśmie decyzji głównej wydanej w nieobecności strony) i ich relacji w stosunku do art. 18 oraz 24 dekretu, co uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu pierwszej instancji, zrozumienie tych motywów, a w rezultacie ustosunkowanie się do nich w rzeczowy i wyczerpujący sposób. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z [...] grudnia 2014 r. oraz zasadzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skargi zasługują na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w nich podniesione. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.); dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, ma prawo i obowiązek uwzględnić również te okoliczności, które wprawdzie nie zostały podniesione w skardze, ale które miały wpływ na wynik sprawy toczącej się przed organami administracji publicznej. W pierwszym rzędzie zaś z urzędu bada czy kwestionowany akt obarczony jest kwalifikowanymi wadami prawnymi opisanymi w art. 156 § 1 k.p.a., prowadzącymi do jego nieważności. Kierując się powyższą regułą Sąd ocenił, że zaskarżona decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lutego 2018 r., od dnia jej wydania, tego rodzaju wadą jest obciążona. Jak wynika bowiem z akt sądowych, jedna z osób, które organ uznawał za stronę (E. B.- będąca właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy [...]) zmarła przed wydaniem decyzji z [...] lutego 2018 r. Zmarła ona bowiem [...] listopada 2015 r. (vide odpis skrócony aktu zgonu, k- 56 akt sądowych) Oznacza to, że powyższe rozstrzygnięcie, którego adresatem była także wyżej wymieniona, zostało skierowane do osoby, która jako nieżyjąca nie mogła mieć w tym postępowaniu statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego wprawdzie nie zawiera przepisów, które wprost regulowałaby kwestię skutków prawnych skierowania decyzji organu do osoby zmarłej. Jednak zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, podzielany w pełni przez skład orzekający w sprawie, zgodnie z którym prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie w takiej sytuacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ, który skierował decyzję do zmarłej strony prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1959/06 Lex nr 505429, z dnia 22 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 708/12 Lex nr 1452172). Jest to uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Ażeby można było mówić o postępowaniu administracyjnym, musi bowiem istnieć nie tylko organ administracyjny mający zdolność prawną do jego prowadzenia, ale również strona (strony), o prawach której organ ów orzeka w danym postępowaniu. Zdolność bycia stroną postępowania administracyjnego wiązać zaś należy (poza posiadaniem przez jednostkę interesu prawnego w sprawie) z przynależną jej zdolnością prawną. Tą z kolei, w przypadku osób fizycznych, ma każdy od chwili urodzenia (art. 8 k.c.). Kończy się ona natomiast z chwilą śmierci. W konsekwencji także, przysługujący osobie fizycznej status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., z chwilą jej śmierci wygasa. Nie ulega zatem wątpliwości, że E. B., jako osoba nieżyjąca (a więc niemająca zdolności prawnej), nie mogła być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego, a skoro tak to w stosunku do niego nie można było także prowadzić postępowania, ani skierować wydanej w nim decyzji. Skoro zaś do takiej sytuacji doszło, to należy przyjąć, że podjęte w przedstawionych okolicznościach faktycznych rozstrzygnięcie organu odwoławczego obarczone jest od dnia wydania wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co skutkować musi stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania należnych skarżącym orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Mając na względzie, że zaskarżona decyzja podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, Sąd nie badał i nie odnosił się do merytorycznych zarzutów skargi, gdyż przed rozstrzygnięciem sprawy w sposób nieobciążony wadą nieważności byłoby to przedwczesne.