I SA/Wa 661/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.), Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lenart, sędzia WSA Bożena Marciniak, Protokolant referent Krzysztof Włoczkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi H. K. i J. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 27 stycznia 2025 r. nr 310/2025 w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 23 lipca 2024 r. nr 582/SD/2024; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz H. K. i J. K. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda Mazowiecki decyzją z 27 stycznia 2025 r., nr 310/2025, utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 23 lipca 2024 r. nr 582/SD/2024 o odmowie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...], ozn. hip nr [...], a stanowiącą obecnie działkę ew. nr [...] i część działek ew. nr [...] i [...], wszystkie z obrębu [...]. Decyzja Wojewody wydana została w następującym stanie faktyczny i prawnym: Położona przy ul. [...] w Warszawie nieruchomość o pow. 928 m2, znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) dalej: "dekret". Stanowiła ona własność W. S., W. K. i K. K., których spadkobiercami są aktualnie M. K.1, M. K.2, M. K.3, J. K., H. K., E. P., M. M. i K. K. (następstwo prawne potwierdzone zostało zgromadzonymi w aktach postanowieniami o stwierdzeniu nabycia spadku oraz aktami poświadczenia dziedziczenia) Z dniem wejścia w życie dekretu (tj. 21 listopada 1945 r.) grunt tej nieruchomości przeszedł na własność gminy m.st. Warszawy, a od 1950 r. - na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130) - na własność Skarbu Państwa. Wobec niezłożenia przez byłych właścicieli wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu, posadowiony na nim budynek dwukondygnacyjny z upływem terminu na zgłoszenie tego wniosku – co w tym przypadku miało miejsce 11 października 1948 r. – przeszedł na własność gminy, stosowanie do art. 8 dekretu. Wnioskami składanymi w roku 1994 i 2005, ostatecznie doprecyzowanymi w 2020 r., poszczególni następcy prawni byłych właścicieli, występowali o ustalenie za tę nieruchomość odszkodowania w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.) dalej: "u.g.n.". W następstwie rozpoznania tego wniosku Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 23 lipca 2024 r., utrzymaną w mocy decyzja Wojewody Mazowieckiego z 27 stycznia 2025 r., odmówił ustalenia na rzecz M. K.1, M. K.2, M. K.3, J. K., H. K., E. P., M. M. i K. K. odszkodowania, oceniając że w sprawie nie zostały spełnione wynikające z treści art. 215 ust. 2 u.g.n. przesłanki jego uzyskania. W odniesieniu do budynku dekretowego posadowionego na gruncie, organy wskazywała na przejście jego własności państwa przed 5 kwietnia 1958 r., podczas gdy warunkiem ustalenia odszkodowania jest by utrata jego własności nastąpiła po tej dacie. Kwestionowały ponadto jednorodzinnych charakter owego budynku, wskazując na wyodrębnienie w nim 20 lokali mieszkalnych i meldowanie w nich osób trzecich jeszcze przed wejściem w życie dekretu. W odniesieniu natomiast do gruntu nie została zdaniem organów spełniona przesłanka dotycząca utraty możliwości faktycznego władania nią po 5 kwietnia 1958 r., gdyż w ich ocenie nastąpiło to przed tą datą. W tym aspekcie Wojewoda wskazywał na pozyskane przez Prezydenta m.st. Warszawy dowody z dokumentów w postaci nakazów i decyzji o przydzieleniu lokalów mieszkalnych osobom trzecim w budynku posadowionym na gruncie, wydawanych w latach 1946-1960 (opisanych szczegółowo w decyzji), zwracając przy tym uwagę na wprowadzoną po wejściu w życie dekretu przymusową gospodarkę lokalami mieszkalnymi, o których przydziale decydowały władze kwaterunkowe. Zaznaczał jednocześnie, że najem lokali związany jest z gruntem, na którym zlokalizowany jest budynek, a grunt ten stanowi część przeznaczoną do wspólnego korzystania przez mieszkańców budynku. Realizacja zatem nakazów/przydziałów kwaterunkowych wydawanych przez władzę publiczną do 5 kwietnia 1958 r., jest w jego ocenie wyrazem objęcia tej nieruchomości w faktyczne władanie przez podmiot publiczny, a zarazem pozbawieniem dawnych właścicieli potencjalnej i faktycznej możliwości władania nią w tej dacie. W związku zaś z podnoszoną przez strony argumentacją, że nieruchomość wraz z budynkiem faktycznie pozostawała w posiadaniu byłych właścicieli do 1968 r., o czym świadczyć ma protokolarne jej przekazanie ADM1 w dniu 30 grudnia 1968 r., a także wybudowanie w 1961 r. na nieruchomości kanalizacji przez byłych właścicieli, według wykonanego na ich koszt projektu oraz wzniesionej przez jednego z nich (W. K.) przybudówki, w której prowadził on warsztat tapicerski, Wojewoda zauważał, że ten ostatni obiekt został wybudowany samowolnie. Czasowe zaś pozwolenie na jego użytkowanie wydane zostało przez Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa Praga Południe w dniu 28 maja 1960 r., tj. po dacie newralgicznej z punktu widzenia unormowania z art. 215 ust. 2 u.g.n. Z kolei protokół z 30 grudnia 1968 r. dotyczy jedynie formalnego przejęcia nieruchomości. Nie ma on zatem znaczenia w sytuacji, gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że podmioty publiczne podjęły w stosunku do nieruchomości konkretne działania faktyczne i prawne przed ww. datą i w ramach realizacji gospodarki lokalowej podejmowały czynności władcze w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. A taka sytuacja miała miejsce w sprawie. To zaś uzasadniało odmowę ustalenia odszkodowania. Na decyzję Wojewody Mazowieckiego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli H. K. i J. K., zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 215 ust. 2 u.g.n. oraz procesowego, tj. art. art.: 7, 8,11, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. Naruszenia prawa materialnego skarżący upatrywali w błędnej wykładni art. 215 ust. 2 u.g.n., polegającej na przyjęciu, że z przepisu tego wynika, że odszkodowanie za działkę gruntu przejętą na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. dotyczy tylko działki niezbudowanej, a w sytuacji, gdy była ona zabudowana należy się wyłącznie za budynek, o ile miał on charakter jednorodzinny, zaś działka pod nim przechodziła na Skarb Państwa bez odszkodowania. Naruszenia zaś przepisów prawa procesowego upatrywali w braku wszechstronnej oceny materiału dowodowego, skutkiem czego było wywiedzenie wniosków z tego materiału niewynikających, w zakresie spełnienia przesłanki utraty możliwości faktycznego władania nieruchomością po 5 kwietnia 1958 r. Wskazywali na przekazanie zarządu nieruchomością Administracji Domów Mieszkalnych protokołem z 30 grudnia 1968 r. i przewidziany w nim podział pomiędzy właścicieli i przejmującego zarząd wydatków i dochodów z nieruchomości. Wykonanie przez współwłaścicieli w 1961 r. na własny koszt kanalizacji dla całego budynku. Kwestionowali przy tym stanowisko organów, jakoby okoliczności te dla ustalenia momentu utraty możliwości faktycznego władania nie miały istotnego znaczenia. Zarzucali nadto Prezydentowi m.st. Warszawy, że poprzez sposób prowadzenia postępowania, gdzie w 2017 r. zlecił już na potrzeby ustalenia odszkodowania wycenę nieruchomości oraz jak sam wskazywał (w odpowiedzi na skargę na bezczynność organu) na czynności mające na celu zabezpieczenie środków finansowych na odszkodowania, wprowadzał strony w błąd co do kierunku, w którym to postępowanie zmierza, przez co naruszył zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Samo zaś uzasadnienie skarżonej decyzji uznawali za nazbyt lakoniczne, bez wystarczającego wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy oraz zasądzenia na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiący, że przepisy ustawy dotyczące odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu warszawskiego mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego. Zgodnie zatem z tym unormowaniem przyznanie odszkodowania uwarunkowane zostało, w odniesieniu do domu jednorodzinnego kumulatywnym spełnieniem następujących przesłanek: grunt i dom podlegały przepisom dekretu z 26 października 1945 r.; dom przeszedł na własność państwa po 5 kwietnia 1958 r., był on przy tym domem jednorodzinnym. W przypadku zaś gruntu było to: objęcia nieruchomości (działki) działaniem dekretu, możliwości przeznaczenia jej przed dniem wejścia w życie dekretu pod budownictwo jednorodzinne oraz pozbawienia poprzedniego właściciela (jego następcy prawnego) faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Przy czym należy mieć na względzie, że przesłanka możliwości przeznaczenie działki pod budownictwo jednorodzinne, odnosi się do prawnej możliwość pobudowania domu jednorodzinnego, a nie faktycznej jej zabudowania tego rodzaju obiektami. W konsekwencji czego oceniać ją należało co do zasady przez pryzmat obowiązującego w przeddzień wejścia w życie dekretu na terenie m.st. Warszawy planu ogólnego zabudowania, a także obowiązujących wówczas przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216). Z kolei "faktyczna możliwość władania" odnosi się do stanu faktycznego, a nie prawnego. Obejmuje więc sytuację, gdy poprzedni właściciel lub jego następca prawny miał realną możliwość korzystania z nieruchomości (działki), choćby tego nie czynił (por. wyroki WSA w Warszawie: z 8 czerwca 2006 r. I SA/Wa 2138/05, Lex nr 219405; z 7 września 2010 r. I SA/Wa 1748/09, Lex nr 750723). W okolicznościach niniejszej sprawy poza sporem jest, że nieruchomość położona przy ul. [...] w Warszawie, na której posadowiony był dwukondygnacyjny budynek mieszkalny, objęta była działanie dekretu, a byli właściciele nie wystąpili o przyznanie do gruntu tej nieruchomości prawa własności czasowej, w konsekwencji czego ww. budynek, z upływem przewidzianego w art. 7 ust. 1 terminu na złożenie tego wniosku przeszedł na własność gminy, co w tym przypadku miało miejsce 11 października 1948 r. Wobec czego niezależnie od oceny charakteru tego budynku nie mogło być przyznane za jego utratę odszkodowanie. Nie jest jednocześnie sporne, że w świetle obowiązujących dla tego terenu uwarunkowań planistycznych, ustalonych w planie ogólnym zabudowania z 1931 r. (przewidujących luźny bądź grupowy sposób zabudowy, maksymalnej wysokości dwóch kondygnacji i 30% powierzchni zabudowy) mógł być on przeznaczony pod budownictwo jednorodzinne. Okoliczności te nie budzą również wątpliwości Sądu i znajdują oparcie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym. Istota sporu sprowadza się natomiast do oceny spełnienia przesłanki utraty możliwości faktycznego władania nieruchomością przez byłych właścicieli. Organy bowiem stanęły na stanowisku, że nastąpiło to przed 5 kwietnia 1958 r. - opierając się w tej materii przede wszystkim na fakcie przydzielania przez organy władzy publicznej osobom trzecim lokalów mieszkalnych w budynku posadowionym na gruncie tej nieruchomości, która to działalność kwaterunkowa rozpoczęła się już w 1946 r i trwała co najmniej do początku lat 60. ub. wieku. Ze stanowiskiem tym nie zgadzają się natomiast skarżący, wskazując m.in., że mimo dokwaterowywania kolejnych lokatorów, faktycznie władali nieruchomością ich poprzednicy prawni i stan ten trwał co najmniej do końca 1968 r., kiedy to protokolarnie doszło do jej przekazania Administracji Domów Mieszkalnych. Odnosząc się do tego zagadnienia, zauważyć wypada, że jakkolwiek publiczna gospodarka lokalami mieszkalnymi uregulowana przepisami dekretu z dnia 21 grudnia 1945 r. o publicznej gospodarce lokalami (Dz.U. z 1946 r. Nr 4, poz. 27) – obowiązująca m.in. na terenie m.st. Warszawy - radykalnie ograniczała prawa właściciela nieruchomości budynkowej (nie miał ona wszak choćby żadnego wpływu na wybór najemcy, który kwaterowany był w lokalu mieszkalnym mieszczącym się w budynku), to jednak nie w każdym przypadku oznaczała przejęcia faktycznego władztwa na nieruchomości przez władzę publiczną. A to stan faktyczny, a nie prawny – jak skądinąd trafnie przyznawał organ - determinuje ocenę spełnienia przesłanki utraty możliwości faktycznego władania, jako warunku uzyskania za grunt nieruchomości warszawskiej odszkodowania, o którym mowa w art. 215 ust. 2 u.g.n. W okolicznościach niniejszej sprawy istnieje zaś szereg dokumentów wskazujących na to, że nie tylko sama możliwość faktycznego władztwa na nieruchomości, ale i realne jej sprawowanie przez byłych właścicieli zostało zachowane co najmniej do końca 1968 r. Przede wszystkim jest to przywoływany przez skarżących protokół z 30 grudnia 1968 r. (k. nr 10 akt archiwalnych), którym jeden z byłych współwłaścicieli (W. S.) przekazywał z dniem 1 stycznia 1969 r. przedmiotową nieruchomość w zarząd Administracji Domów Mieszkalnych. Co przy tym istotne w protokole tym nie tylko dokumentowano formalne przekazanie owego zarządu, ale również dokonano rozliczenia przynależnych z tego tytułu świadczeń, zastrzegając, że "dochody i wydatki związane z administracją tej nieruchomości należą do dnia 31.XII.1968 r. do byłego właściciela, zaś od dnia 1.I.1969 r. do Administracji Domów Mieszkalnych Nr 1", a "wszelkie należności przypadające z tytułu komornego ww. nieruchomości i inne ewentualne należności (świadczenia) zostaną ściągnięte, pobrane i uregulowane bezpośrednio przez byłego właściciela". Okoliczności te zdają się umykać uwadze organów, tymczasem mają fundamentalne znaczenie w sprawie. Pobieranie wszak pożytków z rzeczy, jest jednym z przejawów manifestowanego na zewnątrz faktycznego nad nią władztwa. Nie sposób zatem twierdzić, że osoba je pobierająca nie sprawuje, ani tym bardziej nie ma faktycznej możliwości sprawowania nad nią władztwa. Innym jego przejawem jest ingerowanie przez władającego w substancję rzeczy, którą włada. W okolicznościach niniejszej sprawy przejawiało się to w wykonaniu na terenie nieruchomości na własny koszt i na podstawie zleconego przez siebie projektu instalacji kanalizacyjnej, co miało miejsce w 1961 r., a także wzniesienie nowych obiektów budowlanych w postaci parterowego warsztatu tapicerskiego i garażu. Fakt, że sensie prawnym były to obiekty kwalifikowane jako samowola budowlana (co stwierdzono m.in. w protokole z 11 lutego 1960 r.), nie może zmienić tego, że do ich wybudowania doszło, a to z kolei potwierdza, że ich wykonawca, którym był jeden z byłych współwłaścicieli (W. K.) władał wówczas nieruchomością. Uzyskał on zresztą 28 maja 1960 r. formalne zezwolenie na jej czasowe użytkowanie. To, że nastąpiło to po "newralgicznej z punktu widzenia art. 215 ust. 2 u.g.n. dacie"- jak ujął to organ wojewódzki na str.11 uzasadnienia decyzji - nie oznacza, że dla rekonstrukcji istotnych elementów stanu faktycznego fakt ten nie ma znaczenia. O okolicznościach mających miejsce w przeszłości wnioskować można wszak także na podstawie faktów (zdarzeń) po nich następujących. Ważne jest jedynie by wnioskując o istnieniu określonych faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, nie czynić tego dowolnie, ale – jak wskazuje się w orzecznictwie - stosownie do art. 80 k.p.a. opierać się na całości materiału dowodowego rozpatrywanego we wzajemnej łączności ze sobą, kierując się wiedzą oraz tzw. doświadczeniem życiowym, przy zastosowaniu reguły logiki prawniczej i wynikającego z nich imperatywu uwzględniania wpływu udowodnienia jednej okoliczności na inne (por. wyrok WSA W Warszawie z 13 listopada 2020 r. I SA/Wa 1174/20, Lex nr 3167053). Tego zaś w sprawie zabrakło. W konsekwencji czego organy nie dostrzegły także, że do czasu przejęcia zarządu przez Administrację Domów Mieszkalnych, a nawet później, dawni właściciele byli również adresatami nakazów przeprowadzenia prac remontowych, podejmowanych w następstwie zgłaszanych przez kwaterowanych w budynku lokatorów interwencji, sygnalizujących jego zły stan techniczny. Tytułem przykładu można tu przywołać wystosowane 1 października 1956 r. do W. S. jako właściciela nieruchomości zarządzenie wykonania robót budowlanych w budynkach prawej i tylnej oficyny (zarządzenie nr GM/ON-2/100/56) czy decyzję Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 18 stycznia 1969 r. nr AB-4/4881/68, zobowiązującą ww. do przeprowadzenia w obszarze jednej z oficyn prac budowlanych. To, że dopiero w 1969 r. doszło do przejęcia w zarząd nieruchomości potwierdzała także Administracją Domów Mieszkalnych w piśmie skierowanym Wydziału Architektury Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 15 września 1969 r. L.dz./389/69. Te wszystkie zatem dokumenty, oceniane we wzajemnej łączności, prowadzić muszą do wniosku, że mimo odjęcia własności budynku posadowionego na gruncie już w roku 1948 i przejściu własności tego gruntu na gminę w następstwie wejścia w życie dekretu warszawskiego (21 listopada 1945 r.), do końca lat sześćdziesiątych ub. wieku byli właściciele zachowali nadal faktyczną możliwość władania nieruchomością. Mieli ją zatem także w dniu 5 kwietnia 1958 r. Tym samym opisana w art. 215 ust. 2 u,g,n, przesłanka utraty możliwości faktycznego władania przez byłych właścicieli nieruchomością po ww. dacie – wbrew temu co przyjęły organy - została spełniona. Wyprowadzenie zaś odmiennych w tym aspekcie konkluzji, świadczy o wadliwej ocenie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach, a przez to naruszenia w sposób istotny przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Konsekwencją bowiem tej błędnej oceny, było niezgodnie z obiektywnie istniejącą rzeczywistością zrekonstruowany stan faktyczny sprawy, którego subsumcja do prawidłowo zdekodowanej normy prawnej z art. 215 ust. 2 u.g.n., doprowadziła do rezultatu w tę normę godzącego, a więc do naruszenia ww. przepisu. Z tych przyczyn zasadny pozostaje zarzut jego naruszenia, aczkolwiek nie z powodu błędnej wykładni – jak wskazywali skarżący - tylko jego niewłaściwego zastosowania. To z kolei prowadzić musi do uchylenia zaskarżonej decyzji jak też obarczonej tożsamymi wadami decyzji organu pierwszej instancji. Słusznie również skarżący wskazują, że sposób procedowania sprawy, mógł budzić zastrzeżenia z perspektywy ustanowionej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej. W sytuacji bowiem, gdy organ zleca wykonanie na potrzeby ustalenia odszkodowania stosownej wyceny nieruchomości, której sporządzenie aktualizuje się wówczas gdy materialnoprawne podstawy ustalenia odszkodowania nie budzą wątpliwości, mogło być odebrane przez nich jako wprowadzające w błąd co do kierunku spodziewanego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 powołanej ustawy. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z oceny prawnej sformułowanej w niniejszym wyroku i - wobec stwierdzenia zaistnienia przesłanek z art. 215 ust. 2 u.g.n. uzasadniających ustalenie na rzez spadkobierców byłych właścicieli nieruchomości przy ul. [...] odszkodowania za grunt tej nieruchomości - sprowadzają się do obowiązku zlecenia przez organ sporządzenie opinii o wartości tego gruntu i wydania w sprawie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie, tę ocenę uwzględniającego.