I SA/Wa 664/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant starszy referent Agnieszka Bieńkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi J.J., D. J. i R. J. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2012 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej po rozpatrzeniu wniosku Z. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z [...] października 2011 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] września 1993 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z [...] lipca 1993 r. nr [...] orzekającej o zwrocie na rzecz Z. N., Z. J. i H. J. nieruchomości położonej w C. przy ul. [...], oznaczonej na mapie geodezyjnej nr [...] jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania utrzymał w mocy decyzję z [...] października 2011 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z [...] lipca 1993 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w C. orzekł o zwrocie na rzecz Z. N., Z. J. i H. J. nieruchomości położonej w C., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania. Decyzją z [...] września 1993 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z [...] lipca 1993 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w C. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności m. in. decyzji Wojewody [...] z [...] września 1993 r. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa postanowieniem z [...] września 1996 r. nr [...], zawiesił postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku Spółdzielni do czasu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny, zagadnienia wstępnego dotyczącego ustalenia nieistnienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Postanowieniem z [...] września 2010 r. nr [...] Minister Infrastruktury podjął zawieszone postępowanie. W wyniku rozpatrzenia wniosku Spółdzielni Mieszniowej "[...]" w C. Minister Infrastruktury decyzją z [...] października 2011 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] września 1993 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z [...] lipca 1993 r. Z. J. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z [...] października 2011 r. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Organ nadzoru winien ustalić czy ostateczna decyzja administracyjna poddana ocenie w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wskazanych w art. 156 § 1 kpa oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 2 kpa. Obowiązkiem organu w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest bowiem rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa. Ocenę decyzji pod kątem wad uzasadniających stwierdzenie jej nieważności organ dokonuje wg stanu faktycznego i prawnego z chwili jej wydania. Minister wskazał, że decyzja Wojewody [...] z [...] września 1993 r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z [...] lipca 1993 r. dotyczy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na podstawie przepisu art. 69 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127). Przepis ten w dacie wydania kwestionowanych decyzji stanowił, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Organ nadzoru podkreślił, że przy podejmowaniu decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości (bądź jej części) konieczne jest badanie, czy zostały spełnione równocześnie dwie przesłanki: nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia i aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości nie stanowi przeszkody dla jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Zgodnie z jednolitym orzecznictwem sądowo – administracyjnym organ administracji rządowej orzeka na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o zwrocie nieruchomości zbędnej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu lub umowie sprzedaży zawartej na podstawie art. 5 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. 1961 r. Nr 18 poz. 94 ze zm.), jeżeli Skarb Państwa lub gmina władają nieruchomością (por. uchwała Sądu Najwyższego – Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 23 września 1993 r., sygn. akt III AZP 13/93, LexPolonica nr 305390; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 18 stycznia 1994 r., sygn. akt SA/Lu 782/93, LexPolonica nr 300309). Minister stwierdził, że nie można orzec o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r., jeżeli na nieruchomości tej ustanowione zostało użytkowanie wieczyste (por. uchwała Sądu Najwyższego – Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 22 grudnia 1993 r. III AZP 24/93; LexPolonica nr 330952). Aby możliwe było orzeczenie zwrotu musi istnieć możliwość rozporządzenia nieruchomością przez organ orzekający o zwrocie. Dlatego w ocenie organu nadzoru, rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymagało ustalenia stanu prawnego nieruchomości w dacie orzekania o zwrocie tej nieruchomości. Minister podniósł, że z akt sprawy wynika, że prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z [...] grudnia 1999 r. sygn. akt [...] został zmieniony wyroku Sądu Rejonowego w C. z [...] września 1995 r. sygn. akt [...] orzekający o nie istnieniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, położonej w C., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" i powództwo zostało oddalone. Minister wskazał, ze zgodnie z art. 232 Kodeksu cywilnego grunty stanowiące własność Skarbu Państwa położone w granicach administracyjnych miast oraz grunty Skarbu Państwa położone poza tymi granicami, lecz włączone do planu zagospodarowania przestrzennego miasta i przekazane do realizacji zadań jego gospodarki, a także grunty stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków mogą być oddawane w użytkowanie wieczyste osobom fizycznym i osobom prawnym. W wypadkach przewidzianych w przepisach szczególnych przedmiotem użytkowania wieczystego mogą być także inne grunty Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków. Oznacza to, że nie jest możliwe aby osoba fizyczna posiadała lub uzyskała prawo własności nieruchomości obciążonej prawem użytkowania wieczystego. W przypadku zwrotu takiej nieruchomości własność tej nieruchomości zostałaby przeniesiona na wywłaszczonych właścicieli i ich następców prawnych, przez co zaistniałaby sytuacja, w której prawo własności nieruchomości obciążanej prawem użytkowania wieczystego należałoby do osób fizycznych, a nie do Skarbu Państwa, komunalnej osoby prawnej lub związku komunalnych osób prawnych. Taka natomiast sytuacja zaprzeczałaby konstrukcji prawa użytkowania wieczystego określonej na gruncie przepisów Kodeksu cywilnego. Powyższe w ocenie Ministra prowadzi do wniosku, że organ orzekający w postępowaniu zwykłym nie był uprawniony do zwrotu nieruchomości, jeśli zostało na niej ustanowione użytkowanie wieczyste. Wobec powyższego Minister uznał, że organ orzekający o zwrocie przedmiotowej nieruchomości nie uwzględnił istnienia użytkowania wieczystego spornej nieruchomości i tym samym naruszył w sposób rażący przepis art. 69 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, co uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 1993 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z [...] lipca 1993 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Odnosząc się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ nadzoru wskazał, że wykładnia przepisu art. 69 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. nie budzi w orzecznictwie sądowo – administracyjnym żadnych wątpliwości. Na powyższą decyzję skargę złożył Z. J. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał na przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych, podnosząc, że zawarty w art. 156 § 1 kpa katalog tych przesłanek jest zamknięty. Skarżący, podniósł, że kontrolowane przez Ministra decyzje nie były wydane z rażącym naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. W jego ocenie, to właśnie nieuzasadnione i niesprawiedliwe, z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), pozbawienie własności nieruchomości spowodowało niemożliwy do akceptacji z punktu widzenia wartości konstytucyjnych stan prawny. Podał, że nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia (ani w żaden inny sposób) przez 34 lata. Zdaniem skarżącego powoływanie się przez organy na ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej jest chybione, gdyż prawo to ustanowiono w konkretnym celu, tj. realizacji budownictwa mieszkaniowego. Na działce, która podlegała zwrotowi znajdowały się dwie drewniane bramki, karuzele i huśtawki. Cały ten teren był zaniedbany, zarośnięty chwastami, a na części była hałda ziemi. Dlatego, w ocenie skarżącego, decyzja o zwrocie nieruchomości była zgodna z prawem. Skarżący zarzucił, że powoływanie się przez organ nadzoru na orzecznictwo sądowe nie ma dla niniejszej sprawy znaczenia, tym bardziej, że są to orzeczenia wydane później niż decyzje o zwrocie nieruchomości. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Po wniesieniu skargi zmarł skarżący Z. J. ([...] VIII 2012 r. – odpis skrócony aktu zgonu k. 65 akt sądowych). Postanowieniem z 22 stycznia 2013 r. Sąd zawiesił postępowanie sądowe – na podstawie art. 124 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej ppsa). Jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w K. z [...] lutego 2013 r. w sprawie [...], prawa do spadku po skarżącym nabyli: żona J. J. oraz synowie D. J. i R. J. po 1/3 części spadku każdy z nich (k. 92 akt sadowych). Spadkobiercy poparli skargę (pisma – k. 111- 113 akt sadowych). Postanowieniem z 7 marca 2013 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie. W piśmie procesowym z 13 sierpnia 2013 r. uczestniczka postępowania Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w C. wniosła o oddalenie skargi. Wskazała, że od 1984 r., a więc jeszcze przed wydaniem decyzji o zwrocie działki nr [...], nieruchomość ta była w użytkowaniu wieczystym jej poprzednika prawnego "Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w C. Odnosząc się do zarzutów skargi, że powołane w zaskarżonej decyzji późniejsze orzeczenia sądów nie mogą świadczyć o rażącej wadliwości decyzji o zwrocie nieruchomości, uczestniczka podniosła, że już w okresie, kiedy była wydana decyzja o zwrocie, w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane było stanowisko, co do konieczności uwzględniania przez organ administracyjny przy podejmowaniu decyzji o zwrocie nieruchomości jej stanu prawnego. Uczestniczka powołała szereg orzeczeń sądowych w tym przedmiocie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości została wydana na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami. Prawidłowo organ nadzoru wskazał, powołując się na ugruntowane stanowisko Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest możliwy, jeżeli zostaną spełnione równocześnie dwie przesłanki, tj.: nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia oraz aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości nie stanowi przeszkody dla jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Zaprezentowane wyżej stanowisko odnosi się do często występującej w praktyce sytuacji (tak jak w kontrolowanych w postępowaniu nadzorczym decyzjach), gdy przeszkodę do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowi obciążające tę nieruchomość prawo użytkowania wieczystego przysługujące osobie trzeciej. Zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest w takich warunkach niemożliwy, albowiem Skarb Państwa, z uwagi na ustanowione na nieruchomości użytkowanie wieczyste na rzecz osoby trzeciej, nie ma w swojej dyspozycji tejże nieruchomości i związku z tym nie może dokonać jej zwrotu. Decyzja o zwrocie nieruchomości wydana w tej sytuacji godziłaby w porządek prawny i byłaby w dniu jej wydania trwale niewykonalna, co skutkowałoby stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 kpa (por. m.in. wyrok NSA z 27 czerwca 1991 r., SA/Ka 60/91, OSP 1993/7/147; uchwała SN z 23 września 1993 r., III AZP 13/93, OSA 1994/10/7; uchwała SN z dnia 22 1993 r., III AZP 24/93, LEX nr 10916; wyrok NSA z 21 marca 1994 r., SA/Lu 1026/93, niepublikowany; wyrok NSA z 11 stycznia 1995 r., SA/Ł 1416/91, niepublikowany; wyrok NSA z 30 czerwca 1995 r., IV SA 414/94, Wokanda 1995/9/33; wyrok NSA z 21 listopada 1997 r., IV SA 297/96 niepublikowany; wyrok NSA z 8 kwietnia 1998 r., IV SA 390/98, LEX nr 45941; wyrok NSA z 16 listopada 2000 r., I SA 1539/99, LEX nr 75555; wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2005 r., I OSK 4/05, Legalis). Również w doktrynie prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym ustanowienie użytkowania wieczystego na nieruchomości objętej postępowaniem o zwrot stanowi negatywną przesłankę do jej zwrotu (zob. T. Woś. Wywłaszczenie i zwrot nieruchomości. WP PWN 1998 r., str. 204). Organ nadzoru oceniając legalność kontrolowanych decyzji w kontekście przesłanek z art. 156 § 1 kpa, a w tym art. 156 § 1 pkt 2 kpa, musi uwzględnić nie tylko, czy zostały rażąco naruszone przepisy prawa powołane w podstawie rozstrzygnięcia, lecz także inne przepisy w nim nie powołane. W niniejszej sprawie przepisem tym jest art. 232 § 1 kodeksu cywilnego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji w trybie zwykłym). Zgodnie z jego treścią prawem użytkowania wieczystego mogła być obciążona jedynie nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa albo własność gmin lub ich związków. Otóż już w dacie wydawania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z [...] lipca 1993 r., działka nr [...] oddana była w użytkowanie wieczyste spółdzielni mieszkaniowej, co wynika wprost z treści tej decyzji, a także decyzji Wojewody [...] z [...] września 1993 r. Potwierdza to również wpis w księdze wieczystej (konstytutywny) kw nr [...] z którego wynika, że prawo użytkowania wieczystego na rzecz poprzednika prawnego uczestniczki postępowania – Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w C. wpisane zostało [...] listopada 1991 r, a więc przed wydaniem decyzji o zwrocie. Z księgi tej wynika również, że Spółdzielnia "[...]" w czerwcu 1993 r. podzieliła się i z niej powstała Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w C., która weszła w prawa użytkownika wieczystego. Wobec czego zwrot nieruchomości na rzecz byłych właścicieli bądź ich spadkobierców skutkowałoby tym, że prawo użytkowania wieczystego obciążałoby nieruchomość, która byłaby własnością osób fizycznych. Stanowi to rażące naruszenie art. 232 § 1 kodeksu cywilnego i czyni decyzję o zwrocie niewykonalną w dniu jej wydania w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 kpa i niewykonalność ta ma charakter trwały. Już z tej przyczyny uzasadnia to stwierdzenie nieważności obydwu kontrolowanych w postępowaniu nadzorczym decyzji. W niniejszej sprawie wiążące zarówno dla organu nadzoru, jak i dla wszystkich sądów, w tym także sądu rozpoznającego niniejszą skargę, są wyroki sądów powszechnych rozstrzygających w kwestii istnienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w C. Wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z [...] grudnia 1999 r. w sprawie [...] zmieniony został wyrok Sądu Rejonowego w C. z [...] września 1995 r. w sprawie [...] ustalający nieistnienie prawa użytkowania wieczystego i powództwo H. J. (spadkobiercy byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości) zostało oddalone. Z kolei wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z [...] lipca 2005 r. w sprawie [...] powództwo o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego zostało oddalone. Wyrok ten jest prawomocny. Stosownie do art. 170 ppsa orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. Rozstrzygnięcia wyżej wskazanego Sądu miały więc istotne znaczenie dla wydania decyzji przez organ nadzoru. Ze wszystkich wyżej wskazanych przyczyn podnieść należy, że decyzje: Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z [...] lipca 1993 r. oraz Wojewody [...] z [...] września 1993 r., które orzekały o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, będącej jeszcze przed ich wydaniem obciążonej prawem użytkowania wieczystego na rzez spółdzielni mieszkaniowej rażąco naruszają przepisy art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, art. 232 § 1 kodeksu cywilnego, a także czynią decyzję zwrotową niewykonalną już w chwili jej wydania. Ponadto decyzja organu drugiej instancji utrzymująca w mocy decyzję rażąco wadliwą również rażąco naruszyła przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Prawidłowo więc Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził nieważność obydwu decyzji. Z akt sprawy nie wynika, aby decyzja z zwrocie wywołała nieodwracalne skutki prawne. Wbrew twierdzeniom skargi, jak wyżej wskazano, samo ziszczenie się przesłanek co do zwrotu nieruchomości, czyni zwrot niemożliwym, jeżeli nieruchomość ta obciążona jest prawem skutkującym tym, że Skarb Państwa lub gmina nie władają już nieruchomością. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Dlatego też bez znaczenia dla oceny zaskarżonej decyzji jest okoliczność niezagospodarowania działki przez ponad 30 lat od jej wywłaszczenia na cel realizacji budownictwa mieszkaniowego. Zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 2 Konstytucji jest niezasadny. Pomijając już, że dotyczy on decyzji wywłaszczeniowej, to i tak nie może być skuteczny dla oceny zaskarżonej decyzji, gdyż pozostawienie w obrocie prawnym decyzji o zwrocie nieruchomości osobom fizycznym, jednocześnie obciążonej prawem użytkowania wieczystego pozostaje w oczywistej sprzeczności z porządkiem prawnym, tj. przepisami kodeksu cywilnego, przede wszystkim art. 232 § 1 tej ustawy. Wywodzone z art. 2 Konstytucji zasady demokratycznego państwa prawnego odnoszą się do stosowania obowiązujących ustaw i norm prawnych w nich zawartych, korzystających z domniemania zgodności z Konstytucją. Zaskarżona decyzja nie narusza wyżej wskazanej zasady. Mając na uwadze wszystkie wyżej podniesione okoliczności Sąd orzekł jak sentencji wyroku z mocy art. 151 ppsa.