I SA/Wa 664/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz asesor WSA Marek Maliński Protokolant starszy referent Magdalena Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2024 r. sprawy ze skarg K. K., P. K. oraz E. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 21 grudnia 2023 r. nr 4966/2023 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargi. Zaskarżoną decyzją z 21 grudnia 2023 r., nr 4966/2023 Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu odwołań E. K. oraz K. K. i P. K. od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 16 listopada 2022 r., nr 620/SD/2022 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 344 - dalej jako "ugn" ) o odszkodowanie za działki nr [...] i nr [...], zapisane w księdze hipotecznej "[...]", położone w [...] przy ul. [...] - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda podał, że wskazane wyżej nieruchomości znajdują się na terenie objętym działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Organ wyjaśnił, jakie obecnie działki wchodzą w skład dawnych działek nr [...] i nr [...] i czyją teraz stanowią własność. Przedstawił wydane w sprawie decyzje z wniosku złożonego 5 grudnia 2001 r. przez A. K. Zgodnie z zaświadczeniem hipotecznym Sądu Okręgowego w [...] nr [...] z 24 stycznia 1947 r. wydanym na podstawie wpisów dokonanych w księdze hipotecznej "[...]", działki nr [...] i nr [...] zostały wyłączone z powyższej księgi do księgi hipotecznej "[...]" na wniosek z 22 grudnia 1937 r., na mocy postanowienia Sądu z 1 marca 1938 r. Według wpisów dokonanych w księdze "[...]" działki te stanowiły własność S. R. w 1/8 części i W. R. w 7/8 części. Zgodnie z treścią § 2 aktu notarialnego z 26 maja 1951 r., rep. nr [...] W. R. oświadczył, że ogół praw opisanych w § 1 przedmiotowego aktu sprzedaje na rzecz E. – K. i J. małżonków K. w częściach równych niepodzielnie. Z treści § 1 przedmiotowego aktu, jak również z ww. zaświadczenia Sądu z 24 stycznia 1947 r., nr [...] z wynika, że działki nr [... i nr [...] zostały wydzielone z księgi hipotecznej "[...]" i przeniesione do nowopowstałej księgi hipotecznej "[...]". Z informacji zawartych w § 1 wynika, że księga hipoteczna "[...]" zaginęła w czasie działań wojennych. Powyższą okoliczność potwierdza również pismo Sądu Rejonowego dla [...] nr L.dz. odp. VII [...] z 14 kwietnia 2020 r. z informacją, że w Archiwum tutejszego Sądu księgi "[...]" brak jest w skorowidzu ksiąg dawnych, wobec czego odpis znajdujących się w niej dokumentów nie może być wydany. Decyzją z 16 listopada 2022 r. Prezydent m. st. Warszawy, działając na podstawie art. 105 kpa, umorzył postepowanie w przedmiocie odszkodowania. Prezydent uznał, że z wnioskiem o odszkodowanie wystąpiły osoby nie mające przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa. Organ wskazał, że wobec braku księgi wieczystej "[...]" nie można w sposób jednoznaczny stwierdzić i wykluczyć, że nastąpiła zmiana właściciela. W ocenie Prezydenta brak jest dokumentu potwierdzającego komu przysługiwało prawo własności przedmiotowej nieruchomości zapisane w tej księdze według stanu z daty wejścia w życie dekretu, tj. 21 listopada 1945 r. Odwołania od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy złożyli K. K. i P. K. oraz E. K. Rozpoznając sprawę Wojewoda Mazowiecki wskazał, że postępowanie jest bezprzedmiotowe wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie - pozytywne, czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne. Organ przytoczył treść art. 215 ugn i podał, że z przepisu tego należy wywieść, iż odszkodowania za nieruchomość mogą żądać osoby, które były jej właścicielami na dzień wejścia w życie dekretu warszawskiego, tj. na 21 listopada 1945 r. Dekret regulował, na podstawie art. 1, przejście z mocy prawa, z dniem jego wejścia w życie, wszystkich nieruchomości warszawskich na własność gminy m.st. Warszawy. Zatem, to dotychczasowi właściciele nieruchomości warszawskich - 21 listopada 1945 r. - lub ich następcy prawni mają przymiot strony. W przypadku, gdy następcy prawni dawnego właściciela żądają ustalenia na ich rzecz odszkodowania, powinni wykazać swą legitymację prawną, w rozumieniu art. 28 kpa w zw. z art. 215 ugn, tj. wskazać, że istnieje ciągłość prawa własności nieruchomości na rzecz ich poprzenika prawnego od dnia jej nabycia do dnia jej utraty z mocy prawa poprzez wejście w życie dekretu oraz, że są oni pełnoprawnymi następcami prawnymi takiego właściciela. Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji, że w niniejszej sprawie z wnioskiem o odszkodowanie wystąpiły osoby nie posiadające legitymacji procesowej, jednakże z innych przyczyn, niż wskazał to Prezydent. Organ II instancji podniósł, że kwestię dotyczącą podmiotów uprawnionych do występowania o ustalenie odszkodowania za nieruchomość poruszył Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt I OPS 1/22, w której orzekł, że przelew wierzytelności odszkodowawczej z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, nie prowadzi do powstania po stronie nabywcy roszczenia odszkodowawczego (cesjonariusza) interesu prawnego w domaganiu się od organu administracji publicznej ustalenia należnego odszkodowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 kpa jest norma prawa powszechnie obowiązującego, a nie skutki czynności prawnej dokonanej przez podmiot prawa cywilnego. Dla uzyskania przymiotu strony postępowania administracyjnego niezbędne jest istnienie normy prawa materialnego, która łączyłaby z faktem zawarcia umowy przelewu wierzytelności skutek w postaci przypisania nabywcy wierzytelności interesu prawnego. Organ wskazał, że w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 sierpnia 2022 r. sygn. akt: I OSK 2875/20, I OSK 2034/20, I OSK 707/20, I OSK 1717/20 Sąd ten orzekł, że nabywcy roszczeń reprywatyzacyjnych nie mogą być stroną postępowań administracyjnych. Sąd uznał brak możliwości stwierdzenia interesu prawnego po stronie nabywców praw i roszczeń w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie dekretu warszawskiego. Wojewoda podał, że wprawdzie uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt I OPS 1 /22 zapadła w sprawie o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 128 ugn, to nie mniej jednak brzmienie art. 215 ugn pozwala wywieść skutki dla nabywców roszczeń w nim określonych takie same, jak w omawianej uchwale. W wyżej powołanej uchwale podniesiono, że za utrwalony i nie budzący wątpliwości w doktrynie i judykaturze należy uznać pogląd, iż źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 kpa musi być norma prawa materialnego, skoro tylko norma o takim charakterze może skutecznie kształtować treść i zakres praw przysługujących danej osobie. W ocenie Wojewody warunkiem podmiotowym normy prawnej wynikającej zarówno z art. 128 ugn, jak i 215 ugn jest to, że odszkodowanie przysługuje na rzecz osoby, która była właścicielem w chwili przejęcia / wywłaszczenia nieruchomości lub jego następcom prawnym w drodze spadkobrania, bowiem roszczenie odszkodowawcze związane jest ściśle z rekompensatą skierowaną do właściciela za przejęcie nieruchomości przez podmiot publiczny. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy organ wskazał, że zgodnie z aktem notarialnym z 26 maja 1951 r., rep. nr [...] W. R. oświadczył, że ogół praw opisanych w § 1 przedmiotowego aktu sprzedaje na rzecz E. – K. i J. małżonków K. w równych częściach niepodzielnie. Umowa nabycia roszczeń dekretowych do działki nr [...] i [...] zapisanej w księdze hipotecznej pod nazwą "[...]" została zawarta po wejściu w życie dekretu warszawskiego. W ocenie organu odwoławczego wykładnia art. 28 kpa w zakresie podmiotów uprawnionych do uzyskania roszczeń z tytułu utraty nieruchomości przedstawiona w powołanych wyżej wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego ma także zastosowanie w sprawie o ustalenie odszkodowania na podstawie art. 215 ugn. Odszkodowanie, o którym mowa w tym przepisie, ma charakter publicznoprawny i jest ściśle związane z rekompensatą należną podmiotowi pozbawionemu własności nieruchomości w wyniku przejęcia przez podmiot publicznoprawny w trybie dekretu z 26 października 1945 r. Zatem zawarcie umowy cywilnoprawnej przeniesienia roszczeń odszkodowawczych o charakterze publicznoprawnym stanowi podstawę do odmowy uznania legitymacji prawnej do bycia stroną w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu o ustalenie odszkodowania. Zdaniem Wojewody przelew wierzytelności w drodze umowy z 26 maja 1951 r. powodującej przejście uprawnienia do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania nie oznacza, że wnioskodawcy oraz ich następcy prawni posiadają interes prawny. Wojewoda nie podzielił stanowiska organu I instancji, że brak księgi wieczystej, która została zniszczona w czasie wojny, uniemożliwia ustalenie właściciela, w sytuacji gdy zachował się akt notarialny, a więc dokument urzędowy. Organ wskazał w tej kwestii na liczne orzecznictwo sądowe. Podał, że przeniesienie własności nieruchomości nie wymaga dla swej skuteczności wpisu w księdze wieczystej, który ma charakter deklaratoryjny. Jednakże w niniejszej sprawie akt notarialny został zawarty po wejściu w życie dekretu warszawskiego, co w świetle powołanego orzecznictwa wyklucza legitymację skarżących do udziału w postepowaniu o odszkodowanie w trybie art. 215 ugn. Wojewoda wskazał, że wprawdzie organ I instancji wadliwie uzasadnił decyzję, jednakże rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość, o której mowa w tym przepisie, oznacza brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy. Wiąże się to z brakiem któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej, co do istoty. Postępowanie administracyjne, zgodnie z zasadą skargowości, może być wszczęte jedynie na wniosek strony, czyli osoby mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 kpa. Zatem w przypadku, gdy postępowanie zostało wszczęte na wniosek podmiotu nieuprawnionego, zachodzi bezprzedmiotowość postępowania uzasadniająca jego umorzenie, na podstawie art 105 § 1 kpa, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 21 grudnia 2023 r. wnieśli K. K. i P. K. (sprawa o sygn. akt I SA/Wa 664/24) oraz E. K. (sprawa o sygn. akt I SA/Wa 665/24). Skarżący K. K. i P. K. zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1. art. 110 § 1 kpa wyrażającego zasadę związania organu administracji własną decyzją, poprzez wydanie decyzji, która pozostaje w sprzeczności z decyzjami Wojewody Mazowieckiego z 12 lipca 2002 r., nr 153/2002 i z 11 czerwca 2007 r., nr 1200/07 wydanymi w niniejszej sprawie, z których wynika, że skarżącym przysługuje w sprawie interes prawny i status strony, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2. art. 153 ppsa, w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 października 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 526/15 zobowiązał Prezydenta m. st. Warszawy do rozpoznania wniosku o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość; z uzasadnienia wyroku wynika, że do wydania decyzji w sprawie pozostało sporządzenie operatu; 3. art. 8 § 1 i § 2 oraz art. 7a § 1 w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez odstąpienie od praktyki utrwalonej w niniejszej sprawie, a wynikającej z szeregu decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, Wojewody Mazowieckiego, Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, Prezydenta m. st. Warszawy i wyroków WSA w Warszawie oraz wbrew własnemu, wielokrotnie wyrażanemu stanowisku, że skarżącym przysługuje w postępowaniu przymiot strony i stwierdzenie w konsekwencji, że skarżący stroną nie są, co narusza zasadę zaufania do władz oraz zasadę równego traktowania (równości wobec prawa), gdyż w wielu podobnych sprawach Prezydent wydawał merytoryczne decyzje wobec osób, będących następcami prawnymi nabywców roszczeń dekretowych; 4. art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 kpa poprzez sporządzenie uzasadnienia, które nie zawiera istotnych części uzasadnienia prawnego, gdyż nie wyjaśnia: a) z jakiej przyczyny, zdaniem organu II instancji, następstwo prawne w drodze cesji praw i roszczeń (sukcesja syngularna) nie mieści się w zakresie następstwa prawnego, o którym mowa w art. 215 ust. 2 ugn oraz z jakiej przyczyny w niniejszej sprawie wobec A. K. (spadkodawcy skarżących) Prezydent wydał 24 sierpnia 2004 r. decyzję nr 918/GK/2004 o odmowie A. K. i E. K. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości, zamiast postępowanie umorzyć, w sytuacji, gdy ustawodawca wprost dopuszcza zbycie roszczeń w drodze cesji w art. 111a ugn; b) z jakiej przyczyny Wojewoda Mazowiecki nie jest związany, w trybie art. 110 § 1 kpa, własnymi decyzjami z: 12 lipca 2002 r., nr 153/2002 oraz z 11 czerwca 2007 r., nr 1200/07; c) z jakiej przyczyny Wojewoda nie jest związany, w trybie art. 153 ppsa, wyrokiem WSA w Warszawie z 1 października 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 526/15; d) jakie znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy mają wyroki powołane w uzasadnieniu, a dotyczące art. 128 ugn, którego treść istotnie odbiega od treści art. 215 § 2 ugn oraz jak teza o braku możliwości przyznania uprawnień wynikających z dekretu Bieruta oraz powiązanych z nim przepisów ugn na rzecz nabywców roszczeń ma się do treści art. 111a ugn; e) jakie znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy mają wyroki powołane w uzasadnieniu, z których opisu stanu faktycznego wynika, że umowy cesji zawarto w okresie od 2005 do 2010 r., na podstawie art. 509 kc, który obowiązuje od 1 stycznia 1965 r., w sytuacji gdy poprzednicy prawni skarżących zawarli umowę cesji z 26 maja 1951 r., w oparciu o inne przepisy prawa; f) z jakiej przyczyny, z naruszeniem art. 8 kpa, odstąpiono od wyrażanego wcześniej, przez ponad 20 lat stanowiska, że skarżącym (względnie ich spadkodawcy) przysługuje interes prawny w sprawie; 5. art. 7, 8, 9, 10 i 11 kpa, poprzez brak informowania stron, że w ocenie Wojewody nie przysługuje im interes prawny oraz brak wezwania do wykazania interesu prawnego; 6. art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 110 § 1 kpa, poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji, chociaż Prezydent powinien wydać decyzję zgodną z decyzją z 24 sierpnia 2004 r., nr 918/GK/2004, z której jednoznacznie wynika interes prawny skarżących; 7. art. 215 ust. 1 i 2 ugn w zw. z art. 111a ugn, poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że następstwo prawne może zaistnieć jedynie w drodze sukcesji uniwersalnej, a nie na skutek zbycia roszczeń w drodze czynności cywilno-prawnej; 8. art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 28 kpa w zw. z art. 105 kpa, poprzez uznanie, że skarżącym nie przysługuje interes prawny i utrzymanie w mocy decyzji umarzającej postepowanie. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi. Skarżąca E. K. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 76 § 1 kpa w zw. z art. 80 kpa poprzez zaniechanie wszechstronnego oraz wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, a także dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, w szczególności umowy sprzedaży z 26 maja 1951 r., który stanowi urzędowy dowód tego, że wszelkie roszczenia związane z nieruchomością przeszły zgodnie z prawem na E. K. i J. małżonków K., z czego wynika posiadanie przez nich roszczenia o odszkodowanie; 2. art. 7 ust. 1 dekretu w zw. z art. 215 ust. 2 ugn w zw. z art. 509 § 1 i § 2 k.c. w zw. z art. 28 kpa, poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe przyjęcie, że: a) następcom nabywcy praw wynikających z art. 7 ust. 1 i 5 dekretu na podstawie umowy cywilnoprawnej nie przysługuje przymiot strony w postepowaniu o odszkodowanie, b) możliwość ubiegania się o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość wynika jedynie z następstwa pod tytułem ogólnym, tj. dziedziczenia, nie zaś także z przejścia praw i roszczeń na podstawie umowy, tj. pod tytułem szczególnym, podczas gdy przepisy dekretu przyznają prawo do ubiegania się o odszkodowanie "następcom prawnym właściciela", bez ograniczenia jedynie do następstwa pod tytułem szczególnym, a zatem prawo następców prawnych pod tytułem szczególnym wynika wprost z samego dekretu, c) stosunki prawnoadministracyjne są niezależne od czynności cywilnoprawnych oraz stosunków prawa cywilnego, a respektowanie zdarzeń i skutków stosunków cywilnoprawnych na gruncie prawa administracyjnego wymaga istnienia normy szczególnej w nim wyrażonej, 3. art. 111a ust. 1 pkt 1 ugn w zw. z art. 214c ugn w zw. z art. 509 § 1 i § 2 k.c. w zw. z art. 28 kpa w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa, poprzez ich błędną interpretację, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że normy prawa administracyjnego nie zawierają materialnoprawnej podstawy do dochodzenia w postępowaniu administracyjnym roszczenia o odszkodowanie z art. 7 ust. 1 i 5 dekretu w zw. z art. 215 ust. 2 ugn, nabytego na podstawie czynności cywilnoprawnej, mimo: a) wskazania w art. 7 dekretu następców prawnych byłych właścicieli jako osoby uprawnione, b) istnienia normy z art. 111a ugn, która wprost przyznaje Skarbowi Państwa i Miastu st. Warszawie prawo pierwokupu przy sprzedaży roszczeń wynikających z dekretu, c) istnienia normy z art. 214c ugn, która wprost reguluje sytuację nabywców roszczeń dekretowych, którzy nabyli je od kuratora osoby nieznanej z miejsca pobytu, d) istnienia normy z art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy z 9 marca 2017 r., która wprowadza możliwość wydania decyzji uchylającej lub stwierdzającej nieważność decyzji będącej podstawą wypłaty odszkodowania, jeżeli przeniesienie roszczeń do nieruchomości było rażąco sprzeczne z interesem społecznym, w szczególności jeżeli nastąpiło w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości, - a zatem zgodnie z koncepcją racjonalnego ustawodawcy przyjąć należy, że dopuszcza on i akceptuje cywilnoprawny obrót roszczeniami z dekretu, 4. art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 28 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 kpa poprzez ich błędne zastosowanie i umorzenie postepowania, z uwagi na błędne przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje w przedmiotowym postepowaniu przymiot strony, 5. art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 79a § 1 kpa w zw. z art. 15 kpa, poprzez: a) zaniechanie spełnienia obowiązku wskazania przesłanek zależnych od strony, które według organu nie zostały spełnione lub wykazane, b) niewysłanie przed zakończeniem postepowania zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 kpa, uniemożliwiając stronie odniesienie się do materiału dowodowego zebranego w postępowaniu, - co doprowadziło do naruszenia prawa strony do wzięcia czynnego udziału w postępowaniu i zasady dwuinstancyjności postępowania, 6. art. 8 § 2 kpa, poprzez odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki uznającej nabywców roszczeń wynikających z dekretu, za posiadających legitymację do bycia stroną w postepowaniach o odszkodowanie za wywłaszczenie na podstawie dekretu. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi. W odpowiedziach na skargi organ wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na podstawie art. 111 § 1 ppsa Sąd zarządził połączenie spraw ze skarg K. K. i P.K. oraz E. K. do łącznego rozpoznania i rozstrzygania i dalszego prowadzenia pod sygn. akt I SA/Wa 664/24. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargi nie są zasadne. W niniejszej sprawie Wojewoda uznał, że skarżący nie są uprawnieni do skutecznego żądania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Jak wynika z akt sprawy poprzednicy prawni skarżących, tj. małżonkowie E. K. i J. K. nabyli 26 maja 1951 r., aktem notarialnym, na podstawie umowy sprzedaży od W. R., byłego współwłaściciela przeddekretowego działek nr [...] i [...] oraz będącego spadkobiercą po drugiej współwłaścicielce S. R. (matce) ogół praw do tych dziełek. Wojewoda wskazał, że małżonkowie K. nie byli przeddekretowymi właścicielami nieruchomości oraz, że nabyli ją w drodze czynności cywilnoprawnej. Zgodnie z art. 215 ust. 2 ugn przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego. Bezsporna w niniejszej sprawie jest okoliczność, że małżonkowie K. nie byli właścicielami nieruchomości w dacie wejścia w życie dekretu warszawskiego. Poza sporem pozostaje również okoliczność, że wskazana wyżej umowa nabycia ogółu praw i roszczeń dekretowych do nieruchomości została zawarta po wejściu w życie dekretu (tj. po 21 listopada 1945 r.). W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, następcy prawni nabywców tych roszczeń nie mogli być uznani za uprawnionych do otrzymania odszkodowania, gdyż nie są byłymi właścicielami przedmiotowej nieruchomości utraconej w wyniku działania przepisów dekretu, ani jego spadkobiercami, a tylko takie osoby kwalifikować należy jako uprawnione w rozumieniu art. 215 ust. 2 ugn. W konsekwencji nie istnieje norma prawa materialnego kreująca ich przymiot strony w prowadzonym w tym przedmiocie postępowaniu. Swoje prawa i roszczenia wywodzą oni z faktu bycia spadkobiercami nabywców roszczeń dekretowych na podstawie zawartej 26 maja 1951 r. umowy notarialnej. Jak zauważył Wojewoda, Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt I OPS 1/22 wskazał, że "z samej umowy przelewu, ujętej w art. 509 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740, z późn. zm.), której przedmiotem jest wierzytelność odszkodowawcza za odjęcie prawa własności nieruchomości w wyniku zdarzenia lub aktu ze sfery prawa publicznego, nabywcy tej wierzytelności w sprawie o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899, z późn. zm.), nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (...)". Wprawdzie uchwała ta została podjęta w sprawie o odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości, to jednak ma charakter uniwersalny. Argumentacja w niej zawarta dotyczy bowiem wykładni pojęcia interesu prawnego określonego w art. 28 kpa, mającego zastosowanie w każdej sprawie administracyjnej, w tym także w sprawie o przyznanie odszkodowania za grunt warszawski przejęty na podstawie dekretu, ponieważ przepis ten stanowi normatywny punkt odniesienia do identyfikowania stron postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA: z 7 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 1363/21, z 14 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 319/20). Powyższe stanowisko potwierdzone zostało następnie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OPS 1/23, w której uznano, że "stronie umowy przelewu wierzytelności określonej w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279, ze zm.), nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.) do uzyskania prawa użytkowania wieczystego w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 2 i 3 powołanego dekretu". Jak wyjaśniono w uzasadnieniu tej uchwały, w postępowaniu o wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu umowa nabycia wierzytelności dekretowej nie stanowi normatywnego źródła interesu prawnego do bycia stroną uprawnioną do uzyskania prawa do gruntu warszawskiego w postępowaniu administracyjnym. Umowa ta kształtuje bowiem stosunki prawne pomiędzy jej stronami poza postępowaniem administracyjnym prowadzonym na podstawie art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu. Dopiero bowiem w tej decyzji dochodzi do podmiotowego i przedmiotowego skonkretyzowania prawa do gruntu warszawskiego na rzecz osoby uprawnionej w dekrecie do uzyskania tego prawa. Uchwała ta wprawdzie dotyczy spraw o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej w trybie art. 7 dekretu, niemniej jednak wskazuje ona, że umowa nabycia wierzytelności dekretowej, a zatem i roszczenia o ustalenie odszkodowania w trybie art. 215 ust. 2 ugn, nie stanowi normatywnego źródła interesu prawnego do bycia stroną uprawnioną zarówno do uzyskania prawa do gruntu warszawskiego i odszkodowania za ten grunt w postępowaniu administracyjnym. Nabywcy roszczeń do gruntu dekretowego nie są bowiem byłymi właścicielami nieruchomości utraconej w wyniku działania przepisów dekretu, ani jego spadkobiercami. Podnieść należy, że z art. 269 § 1 ppsa wywodzi się moc wiążąca uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego, a istota tego związania oznacza, że stanowisko zajęte w uchwale wiąże wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny ją respektować. Podsumowując wskazać trzeba, że źródłem sytuacji prawnych w prawie administracyjnym mogą być wyłącznie normy prawne i jedynie bezpośredni związek interesu indywidualnego z tymi normami pozwala kwalifikować go jako interes prawny. Skutki czynności prawnej dokonanej przez podmioty prawa cywilnego samoistnie nie stanowią źródła interesu prawnego w sferze prawa administracyjnego. Takie źródło mogą stanowić tylko wtedy, gdy istnieje norma prawna nawiązująca w swojej treści do takich aktów i czynności ze sfery prawa cywilnego. Interes prawny w prawie administracyjnym nie jest bowiem wyznaczany wolą stron adresatów tego prawa, lecz wolą prawodawcy kształtującego podmiotowy zakres stosowania prawa. Dla uzyskania przymiotu strony postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 28 kpa, konieczne jest zatem istnienie normy prawa materialnego, która łączyłaby z faktem zawarcia umowy cywilnoprawnej skutek w postaci przypisania stronom takiej umowy interesu prawnego w sferze prawnoadministracyjnej. Podnieść należy, że dla sprawy toczącej się na podstawie art. 215 ust. 2 ugn tłem normatywnym są z jednej strony przepisy dekretu, ale w warstwie podmiotowej przede wszystkim przepisy Działu III Rozdziału 5 ugn, dotyczące odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Poza sporem jest to, że art. 215 ust. 2 ugn określa sferę podmiotową sprawy odszkodowawczej odwołując się do pojęcia następcy prawnego. Z tym, że pojęcie następcy prawnego jest pojęciem ogólnym, które nie zostało zdefiniowane w ugn. Aby ustalić jaki podmiot kryje się za pojęciem "następcy prawnego" użytym w art. 215 ust. 2 ugn należało odwołać się do, stosowanych odpowiednio w sprawach odszkodowawczych z zakresu gruntów warszawskich, przepisów dotyczących odszkodowań za wywłaszczenie nieruchomości. Z przepisów Działu III Rozdziału 5 ugn (art. 128 ust. 1 i 4, art. 131 ust. 1) wynika, że osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania za wywłaszczenie (nie chodzi o osobę uprawnioną do wszczęcia postępowania o odszkodowanie) jest osoba wywłaszczona, tj. właściciel nieruchomości, czy użytkownik wieczysty albo osoba posiadająca inne prawa rzeczowe do nieruchomości, a więc podmioty bezpośrednio poszkodowane dokonanym wbrew ich woli wywłaszczeniem. Podmiotowość administracyjnoprawną w sprawie o odszkodowanie mają także spadkobiercy osoby, która została pozbawiona prawa albo ograniczono jej prawa (art. 132 ust. 1c i 3a ugn). Takie stanowisko potwierdza też treść art. 217 ust. 1 ugn, który ma zastosowanie w sprawach z zakresu gruntów warszawskich. Za stanowiskiem, że szersze pojęcie "następcy prawnego" użyte w art. 215 ugn odpowiada, w odniesieniu do osób fizycznych, pojęciu "spadkobierca" przemawia to, że w przepisach przejściowych zawartych w Dziale VII Rozdziale 1 ugn ustawodawca traktuje zamiennie oba te pojęcia raz używając pojęcia następca prawny (art. 211 ust. 1, art. 214 ust. 1 i 4, art. 214b ust. 2a, art. 215 ugn), a w innych przypadkach pojęcia spadkobierca (art. 209a ust. 2, art. 217 ugn). Dostrzec należy, że ogólnego pojęcia "następcy prawnego" ustawodawca użył jedynie w przepisach przejściowych, nie na określenie singularnego nabywcy prawa, ale na określenie sukcesora pod tytułem ogólnym, mając na uwadze to, że poprzednim właścicielem nieruchomości (także gruntu warszawskiego) mogła być osoba prawna, która nie może być spadkodawcą i pozostawić spadku, a po której (w zależności od rodzaju danej osoby prawnej), po utracie przez nią osobowości prawnej, pozostałe mienie przejmują inne podmioty, ale nie poprzez dziedziczenie bądź powołanie do spadku. Trzeba też uwzględnić, że ustawodawca daje przymiot strony postępowania w sprawie administracyjnej nabywcom, ale wówczas czyni to wyraźnie (np. art. 11 ust. 2 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów - Dz. U. z 2022 r. poz. 1495 ze zm.). Tymczasem przepisy o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości nie wskazują, jako jednej ze stron postępowania odszkodowawczego w rozumieniu art. 28 kpa, nabywcy prawa do odszkodowania od osoby uprawnionej, w skład którego wchodzi prawo do odszkodowania za wywłaszczenie. Trafnie przyjął Wojewoda w zaskarżonej decyzji, że skoro na etapie postępowania odszkodowawczego pojawiła się aktualna, kierunkowa uchwała składu siedmiu sędziów NSA, dotycząca kwalifikacji podmiotów, jako stron postępowania administracyjnego, dotycząca odszkodowań ze wywłaszczenie nieruchomości, to należało ją uwzględnić przy ocenie interesu prawnego skarżących do bycia stroną postępowania odszkodowawczego za przejęcie nieruchomości w trybie dekretu. Nacjonalizacja nieruchomości dekretowej mieści się bowiem w pojęciu szeroko rozumianego wywłaszczenia, którego istota sprowadza się do odebrania przez podmiot publicznoprawny osobie prywatnej prawa własności nieruchomości wbrew jej woli. To, czy zdarzenie to ma charakter generalny, czy indywidualny i w jakim trybie następuje ma charakter drugorzędny. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach z zakresu odszkodowań za przejęcie przez Państwo gruntów warszawskich nakazuje uwzględnianie poglądów wyrażonych w uchwale o sygn. akt I OPS 1/22 przy ponownym rozpoznaniu sprawy (por. np. wyrok NSA z 28 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 3087/19). W konsekwencji przyjąć należy, że osoby, które pod tytułem syngularnym nabyły od byłego właściciela - jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - prawa i roszczenia przewidziane w dekrecie, nie mogły być uznana za strony legitymowane do skutecznego zainicjowania postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 2 ugn. Tym bardziej ich spadkobiercy nie mogliby być legitymowani do złożenia takiego wniosku. Z powyższych przyczyn umorzenie postępowania odszkodowawczego prowadzonego z udziałem następców prawnych małżonków K., o czym na podstawie art. 105 § 1 kpa orzekł Prezydent, nie narusza prawa, mimo błędnego uzasadnienia tej decyzji. Nie naruszyła go zatem również decyzja Wojewody, utrzymująca decyzję organu I instancji w mocy i wskazująca na brak po stronie następców prawnych nabywców roszczeń dekretowych interesu prawnego w żądaniu odszkodowania za grunt przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 215 ust. 2 ugn. Z wyżej omówionych przyczyn chybione są zarzuty skarg dotyczące naruszenia art. 215 ust. 2 ugn, art. 105 § 2 kpa i art. 28 kpa. Z wyżej podanych przyczyn oraz wobec mocy wiążącej wskazanych uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadne są także zarzuty dotyczące naruszenia art. 215 ust. 2 ugn w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 5 dekretu oraz art. 509 § 1 i § 2 k.c. w zw. z art. 28 kpa oraz zarzut naruszenia art. 111a ust. 1 pkt 1 ugn w zw. z art. 214c ugn, art. 509 § 1 i § 2 k.c. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy z 9 marca 2017 r. Wprawdzie zbycie prawa do nieruchomości nastąpiło przed wejściem w życie kodeksu cywilnego, jednakże nie zmienia to oceny, że była to czynność cywilnoprawna. W dacie zawarcia umowy grunt nie stanowił już własności W. R., lecz został przejęty na mocy dekretu warszawskiego. Okoliczność, że we wcześniejszym orzecznictwie organy, jaki i sądy przyznawały nabywcom praw i roszczeń dekretowych przymiot strony postepowania w sprawach o odszkodowania, nie może przesądzać o wadliwości zaskarżonej decyzji i skutkować jej uchyleniem przez sąd. Od czasu podjęcia wyżej wskazanych uchwał sądy są nimi związane. Wobec tego powoływanie się przez skarżących na wydane wcześniej decyzje Wojewody z 12 lipca 2002 r. i z 11 czerwca 2007 r. (uchylające decyzje organu I instancji i przekazujące mu sprawy do ponownego rozpoznania) nie może być skuteczne. Nie sposób także podzielić zarzutów skargi K. K. i P. K. dotyczących naruszenia art. 153 ppsa. W sprawach ze skarg na bezczynność sąd nie przesądza kierunku rozstrzygnięcia i nie bada zasadności treści wniosku. Przez wykonanie takiego wyroku rozumie się nie tytko merytoryczne rozpoznanie sprawy, ale także zawieszenie postepowania, umorzenie ze względu na brak przymiotu strony lub cofnięcia złożonego wniosku. Odnośnie do zarzutów naruszenia art. 10 kpa podnieść należy, że dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu administracyjnym, koniecznym jest dowiedzenie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący powinni więc wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny (wyroki NSA: z 18 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 6/22; z 6 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 1536/21; z 20 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2157/20). Z kolei art. 79a kpa stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 kpa, a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. W niniejszej sprawie podstawą umorzenia postepowania był brak przymiotu strony skarżących do żądania odszkodowania. Skarżący w toku postępowania nigdy nie podnosili, że są spadkobiercami po W. R. Natomiast z treści aktu notarialnego i powołanego w nim postanowienia spadkowego wynika, że W. R. był jedynym spadkobiercą po swojej matce S. R. Również w skardze na powyższe okoliczności się nie powołali. Wobec czego nie sposób uznać, że naruszenie art. 10 § 1 kpa i art. 79a kpa miało wpływ na wynik sprawy w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Organy nie naruszyły także art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 76 § 1 w zw. z art. 80 kpa, art. 8 kpa oraz art. 107 § 3 kpa. Stan faktyczny i prawny sprawy został przez organy orzekające ustalony i wyjaśniony w stopniu pozwalającym na jej rozstrzygnięcie. Uzasadnienie spełnia wymogi wskazane w art. 107 § 3 kpa. Mając na uwadze wszystkie wyżej podane okoliczności Sąd, z mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.