I SA/Wa 672/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Ewa Czarnota po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2010 r. sprawy ze skargi M.L., B.Z., T.K., J.K. i E.S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej oddala skargę. Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania M.L., T.K., B.Z., J.K., i E.S., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 1974 r., nr [...] Prezydent Miasta L. orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa m.in. nieruchomości oznaczonej jako działki: nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2, położonej w L. w dzielnicy [...], stanowiącej własność H.K. Pismem z dnia [...] października 2003 r. M.L., T.K., B.Z., J.K., i E.S. (spadkobierczynie po byłym właścicielu na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] grudnia 1997 r., sygn. akt [...]) wystąpiły z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] marca 1974 r., w części dotyczącej wywłaszczenia działki nr [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2004 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] marca 1974 r., nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w L., oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność H.K. Decyzją z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...] Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawczyń, uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2004 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wskazując, że Wojewoda [...] nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie, przez co naruszył art. 7 i art. 77 Kpa. Decyzją z dnia [...] marca 2005 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] marca 1974 r., nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia działki nr [...]. Decyzją z dnia [...] października 2005 r., nr [...] Minister Infrastruktury uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że z archiwalnych akt wywłaszczeniowych wynikają rozbieżności dotyczące powierzchni wywłaszczonej nieruchomości. Ponadto stwierdził, że z wypisów z ksiąg wieczystych oraz z ewidencji gruntów wynika, że użytkownikiem wieczystym części wywłaszczonej działki nr [...] jest [...] Spółka [...] z siedzibą w T., która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym. Decyzją z dnia [...] września 2006 r., nr [....] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] marca 1974 r., nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia działki nr [...] bowiem przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie wykazało, aby zaskarżona decyzja naruszała przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] Minister Budownictwa uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2006 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że Wojewoda [...] nie dokonał oceny, czy działka nr [...] rzeczywiście była niezbędna na cel wywłaszczenia. Ponadto, zwrócił uwagę na wątpliwości odnośnie zachowania wymogów z art. 6 ust. 1 ustawy, tj. czy ubiegający się o wywłaszczenie przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego prawidłowo wystąpił do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Wojewoda nie rozważył również, czy wcześniejsze wywłaszczenie części działki nr [...] o pow. [...] m2 orzeczeniem z dnia [...] września 1967 r., nr [...] nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności w tej części decyzji z dnia [...] marca 1974 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 Kpa. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności, wydanej z naruszeniem prawa, decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] marca 1974 r., nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za działkę nr [...], z uwagi na to, że od dnia jej doręczenia upłynęło dziesięć lat, a także z uwagi na to, że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. Pismem z dnia [...] marca 2009 r. M.L., T.K., B.Z., J.K., i E.S. złożyły odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009 r. W uzasadnieniu zarzuciły rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2, art. 156 § 2 oraz art. 158 § 2 Kpa. Odwołujące się wskazały na brak przesłanek do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej w stosunku do całej działki nr [...], gdy część działek powstałych z podziału tej działki pozostaje własnością Gminy L. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że jak ustalił organ wojewódzki, pismem z dnia [...] czerwca 1973 r., nr [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej wystąpiło z wnioskiem o wywłaszczenie m. in. nieruchomości położonej w L., dzielnica [...] o pow. [...] ha, której współposiadaczem był m. in. H.K. (poz. nr [...] we wniosku). W wykazie powierzchni zawnioskowanych do wywłaszczenia z dnia [...] lutego 1969 r. nr [...], w poz. [...] wskazano, iż powierzchnia [...] ha odpowiadała działce nr [...]. Zdaniem Ministra, organ wojewódzki prawidłowo zatem stwierdził, że wniosek o wywłaszczenie z dnia [...] czerwca 1973 r. nie obejmował działki nr [...] o pow. [...] ha, bądź też działki nr [...] o pow. [...] ha, co uzasadniało stwierdzenie, iż decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...] marca 1974 r., w części dotyczącej działki nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Jednakże organ oceniający legalność decyzji w trybie art. 156 Kpa wydaje rozstrzygnięcie w którym stwierdza nieważność ocenianej decyzji lub odmawia stwierdzenia nieważności. W przypadkach, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1, 3,4 i 7 Kpa jeśli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne organ zobowiązany jest orzec o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 kpa), a nie - tak jak stwierdził organ wojewódzki - odmówić stwierdzenia nieważności, wydanej z naruszeniem prawa decyzji. Minister zauważył, że w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz Sądu Najwyższego za nieodwracalny skutek prawny uważa się również zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Przy ocenie odwracalności skutków prawnych organ nie bierze pod uwagę skutków prawnych późniejszych decyzji administracyjnych będących następstwem wydania decyzji wywłaszczeniowej tzn. organ bada bezpośredni skutek prawny ocenianej decyzji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2307/2007). Minister stwierdził, że Wojewoda [...] uznał, iż w sprawie zaistniały nieodwracalne skutki prawne, jedynie ogólnie wskazując, że działki powstałe w wyniku podziału działki nr [...] były przedmiotem obrotu. Organ odwoławczy podał, że jak wynika z opisu i mapy sporządzonej w dniu [...] grudnia 2008 r. przez M.J., na zlecenie Wojewody [...], dotyczących aktualnego stanu prawnego nieruchomości powstałych z dawnej działki nr [...] wywłaszczonej orzeczeniem z dnia [...] marca 1974 r. przedmiotowa nieruchomość podzieliła się na [...] działek gruntu. Tym samym dla jednoznacznego wyjaśnienia zarówno kwestii nieodwracalnych skutków prawnych, jak i kręgu osób będących stronami niniejszego postępowania zachodzi konieczność przeanalizowania stanu prawnego każdej z tych działek. W ocenie Ministra operat wykonany przez M.J. na zlecenie organu wojewódzkiego obejmuje wprawdzie badania ksiąg wieczystych [...] działek gruntu, jednakże wydane rozstrzygnięcie wskazuje, że powyższy materiał dowodowy nie został należycie przeanalizowany. Organ odwoławczy zauważył, że - jak wynika z badania księgi wieczystej nr [...] właścicielem gruntu odpowiadającego działkom nr [...] jest R. sp. z o.o., która zgodnie z art. 28 Kpa powinna brać udział w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę [...]. Ponadto z zestawienia powierzchni działek powstałych z działki nr [...] sporządzonej przez M.J. wynika, że wywłaszczona nieruchomość w części odpowiadającej działkom nr [...] i [...] objętej KW nr [...], stanowi własność W. S.A., która również nie brała udziału w postępowaniu rozstrzygniętym decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Z akt sprawy nie wynika również, aby organ podjął działania mające na celu ustalenie aktualnego właściciela działki oznaczonej numerem [...] obejmującej dawną działkę nr [...], nie posiadającą założonej księgi wieczystej. W tej sytuacji Minister uznał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ powinien ustalić wszystkie strony zgodnie z art. 10 § 1 Kpa i zapewnić im możliwość czynnego udziału w postępowaniu. Minister zauważył, że z powołanej powyżej mapy z dnia [...] grudnia 2008 r. wynika, iż niektóre działki stanowią drogi. Organ wojewódzki powinien zatem zgromadzić dokumenty niezbędne do ustalenia, czy drogi te mają status dróg publicznych. Po zgromadzeniu wszystkich potrzebnych dokumentów Wojewoda [...] powinien ocenić bezpośrednie skutki prawne jakie wywołała decyzja o wywłaszczeniu oraz fakt, iż podstawami prawnymi nabycia obecnych działek były umowy notarialne lub decyzje administracyjne. Minister stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] została wydana pomimo, że sprawa nie została wszechstronnie zbadana, a zatem z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 Kpa oraz art. 10 § 1 kpa. Organ odwoławczy wskazał, że w związku z koniecznością przeprowadzenia w przedmiotowej sprawie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, niezbędne jest przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, ponieważ zgodnie z wyrażoną w art. 15 Kpa zasadą dwuinstancyjności oraz art. 136 Kpa określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym, a także z uwagi na konieczność zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, organ naczelny nie był uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego w określonym powyżej zakresie i rozstrzygnięcia sprawy, co do istoty w postępowaniu odwoławczym. Od decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] M.L., T.K., B.Z., J.K., i E.S. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie: 1) art. 8 i art. 12 § 1 Kpa; 2) art. 28 i art. 10 § 1 Kpa poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej interes prawny posiadają chronieni rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych obecni właściciele nieruchomości, co do których wskutek zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych nie istnieje możliwość wydania przez organ nadzorczy decyzji mającej wpływ na prawa lub obowiązki tych podmiotów; 3) art. 7 i art. 77 Kpa poprzez nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący i dokładny całości materiału dowodowego i wskutek powyższego błędne przyjęcie, iż organ pierwszej instancji winien był wezwać do udziału w sprawie R. sp. z o.o. oraz W. S.A.; 4) art. 138 § 2 Kpa poprzez nieuprawnione przyjęcie, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w stopniu wykraczającym poza kompetencje organu odwoławczego wynikające z art. 136 Kpa. Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Ministra Infrastruktury oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżące wskazały, że w zaskarżonej decyzji Minister Infrastruktury potwierdził, że prawidłowe było ustalenie przez organ pierwszej instancji, że wniosek o wywłaszczenie nie obejmował działki nr [...], a błąd został przez Wojewodę [...] popełniony jedynie w ocenie skutków tego faktu. Mianowicie Wojewoda [...] poprzestał na ogólnym stwierdzeniu, że pomimo naruszenia prawa odmawia stwierdzenia nieważności decyzji na skutek zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych. Podczas gdy w ocenie Ministra Infrastruktury - którą podzielają skarżący - Wojewoda [...] w odniesieniu do tych działek, co do których nastąpiły nieodwracalne skutki prawne powinien na podstawie art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 Kpa wydać decyzje stwierdzającą, iż decyzja Prezydenta Miasta L. z [...] marca 1974 r., wydana została z naruszeniem prawa, natomiast wobec tych części, co do których skutek nieodwracalności nie nastąpił, powinien wydać decyzję stwierdzającą nieważność. Skarżące wskazały, że nie podzielają jednak dalszej oceny skutków jakie Minister Infrastruktury wyprowadza z powyższej, błędnej oceny zawartej w decyzji Wojewody [...]. Przyjmuje się bowiem w orzecznictwie, że sam fakt odmiennej oceny materiału dowodowego przez organ drugiej instancji nie stanowi przesłanki dla rozstrzygnięcia kasacyjnego, ale powinien skutkować merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy przez ten organ. Minister Infrastruktury wydając decyzję z [...] lutego 2010 r., dysponował całością akt sprawy, w tym również dokumentacją geodezyjną sporządzoną dla potrzeb niniejszego postępowania zawierającą mapę i precyzyjnie opisany stan prawny każdej z działek, wchodzących w skład dawnej działki nr [...]. Skoro więc Minister Infrastruktury stwierdził (str. 4 zaskarżonej decyzji ), iż decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...] marca 1974 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, to wobec faktu ustalenia, iż istnieją przesłanki do wydania decyzji merytorycznej w tym względzie winien ją wydać, zamiast poszukiwać uchybień w postępowaniu organu wojewódzkiego. Nie ma uzasadnienia stwierdzenie, że wydanie decyzji wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego, czy to w całości, czy to w znacznej części. W ocenie skarżących wymaga ono jedynie ponownej, zgodnej z wyrażoną już przez Ministra Infrastruktury opinią oceny zgromadzonego już materiału dowodowego, co jest przesłanką dla zastosowania rozstrzygnięcia reformatoryjnego a nie kasacyjnego, zwłaszcza że w niniejszej sprawie już czterokrotnie Minister uchylał kolejne decyzje Wojewody [...] odmawiające stwierdzenia nieważności i przekazywał sprawę do ponownego rozpatrzenia uchylając się jednocześnie od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy oraz że możliwość dokonania rozstrzygnięcia kasacyjnego przez organ odwoławczy jest w orzecznictwie traktowana jako nadzwyczajny wyjątek od zasady merytorycznego rozpatrywania sprawy. W ocenie skarżących organ odwoławczy dokonując na gruncie konkretnej sprawy i oceny, czy zastosowany powinien zostać art. 138 § 2, czy też art. 136 Kpa powinien kierować się zarówno oceną ilości materiału dowodowego, który musi zostać uzupełniony (czy w rzeczywistości jest to "znaczna" część), jak również zasadami prawidłowego postępowania sformułowanymi w innych przepisach Kpa, w tym art. 8 i art. 12 Kpa. Tymczasem, ani zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury z [...] lutego 2010 r. ani całokształtu toczącego się dotychczas postępowania w sprawie ocenić jako pozostających w zgodzie z wymienionymi wyżej zasadami wypływającymi z art. 8 i art. 12 § 1 Kpa. Skarżące zauważyły, że podnoszone w zaskarżonej decyzji zarzuty niewystarczającego wyjaśnienia kwestii stanu prawnego działki nr [...] oraz statusu dróg wchodzących w skład dawnej działki nr [...], nie były podnoszone we wcześniej wydanych decyzjach mimo, że analizując sprawę już wcześniej organ badał również powyższe kwestie nie zgłaszając wówczas powyższych zastrzeżeń, co jest całkowicie nie do pogodzenia z zasadą działania przez organy w taki sposób aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa. Trudno również przyjąć, że najprostszym środkiem prowadzącym do załatwienia sprawy, w sytuacji zaistnienia u organu odwoławczego wątpliwości odnośnie dwóch kwestii: stanu prawnego działki nr [...] (który został ustalony przez geodetę w sporządzonym dla potrzeb postępowania operacie i w ocenie skarżących nie budzi żadnych wątpliwości) oraz ustalenia, czy drogi wchodzące obecnie w skład dawnej działki nr [...] mają status dróg publicznych, jest przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewodzie [...], a nie skorzystanie z możliwości przewidzianej wart. 136 Kpa poprzez skierowanie do odpowiedniej instytucji pisma o udzielenie informacji. Skarżące wskazały, że aby ocena dotycząca legitymacji do bycia w postępowaniu nadzorczym stroną przez Spółki R. i W. mogła zostać uznana za prawidłową musiałyby być spełnione łącznie następujące warunki: 1) Spółki te musiałyby posiadać interes faktyczny w rozstrzygnięciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, to znaczy musiałaby istnieć możliwość, że w wyniku tego postępowania odniosą one określoną korzyść lub zostaną na nie nałożone określone obowiązki; 2) interes ten musiałby mieć kwalifikowaną postać interesu prawnego czyli być chroniony przez konkretną, powszechnie obowiązującą normę prawną na podstawie której W. S.A. i R. sp. z o. o. mogłyby skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia swojego interesu albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z tym interesem; 3) interes prawny musiałby mieć charakter realny i pozostawać w rzeczywistym powiązaniu z przedmiotem rozstrzygnięcia w sprawie. Zdaniem skarżących powyższe warunki na gruncie niniejszego postępowania nie są spełnione. Wbrew ocenie Ministra Infrastruktury wyrażonej w decyzji z [...] lutego 2010 r., W. S.A. i R. sp. z o. o. nie posiadają ani interesu faktycznego ani interesu prawnego kwalifikującego te podmioty jako strony postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] marca 1974 r., niezależnie bowiem od treści rozstrzygnięcia nie może mieć ono wpływu na sytuację prawną tych podmiotów, ponieważ jako nabywcy nieruchomości są one chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, która stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji. Poza tym zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie i piśmiennictwie skutki w sferze prawa cywilnego możliwe do usunięcia tylko na drodze postępowania cywilnego uważa się za nieodwracalne na gruncie prawa administracyjnego. Dotyczy to w szczególności przeniesienia własności nieruchomości lub ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej. Oczywistym jest więc, że nie istnieje związek materialno-prawny pomiędzy sytuacją prawną tych podmiotów a toczącym się postępowaniem nadzorczym. Na skutek zaistnienia przesłanki z art. 156 § 2 Kpa dotyczącej zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych istnieje jedynie możliwość wydania przez organ decyzji stwierdzającej, że decyzja pierwotna wydana została z naruszeniem prawa lub decyzji odmownej. Niezależnie zatem od treści rozstrzygnięcia nie będzie ono mogło w żaden sposób wpłynąć na sytuację prawną spółek W. S.A. i R. sp. z o.o. Skarżące podkreśliły, że część dawnej działki nr [...] stanowiąca aktualnie własność W. S.A. i R. sp. z o. o. została wcześniej przez skarżące odzyskane w trybie postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i następnie zbyte na rzecz spółek W. S. A. i R. sp. z o. o. Konsekwencją powyższego jest to, że: 1) ewentualna decyzja stwierdzająca naruszenie prawa w odniesieniu do części dawnej działki nr [...] stanowiących obecnie własność W. S.A. i R. sp. z o. o. nie miała by żadnego wpływu na sytuację prawną tych spółek; 2) skarżące nie mają żadnego interesu prawnego w prowadzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia iż, decyzja wywłaszczeniowa, w części dotyczącej działek oznaczonych w operacie wykonanym przez M.J. numerami [...] oraz [..] i [...] została wydana z naruszeniem prawa, bowiem w tym zakresie skutki tej decyzji zostały zniesione. W związku z powyższym w odniesieniu do tych działek skarżące nie są stroną postępowania (nie mają interesu prawnego w rozstrzygnięciu) a zatem na podstawie art. 105 § 1 Kpa postępowanie w tym zakresie winno zostać przez organ umorzone. Również rozstrzygnięcie przez organ nadzorczy dotyczące pozostałych części dawnej działki nr [...] i ewentualna zmiana stanu własnościowego w wyniku wydania przez organ nadzorczy decyzji stwierdzającej nieważność wywłaszczenia w części dotyczącej działek stanowiących obecnie własność Gminy L. nie ma żadnego wpływu na prawa i obowiązki spółek W. S.A. i R. sp. z o. o., podobnie jak takiego wpływu nie miałaby decyzja odmowna. Skarżące podkreśliły, że tryb nadzorczy jako nadzwyczajny środek wzruszenia prawomocnej decyzji administracyjnej jest szczególnym trybem postępowania, w którym organ nadzorczy ocenia jedynie zgodność wydanej decyzji z przepisami prawa obowiązującego w dacie jej wydania. Tym bardziej zatem nie istnieje możliwość by organ nadzorczy orzekając w takim trybie rozstrzygał w jakikolwiek sposób o prawach lub obowiązkach chronionych rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych osób trzecich, wykraczając poza ścisłe ramy postępowania, którego przedmiotem jest jedynie ustalenie zgodności lub niezgodności decyzji wywłaszczeniowej z prawem obowiązującym w czasie jej wydawania. Za całkowicie nieuzasadnione uznać zatem należy przyjęcie przez Ministra Infrastruktury, że decyzja Wojewody [...] z [...] marca 2009 r. wydana została z naruszeniem art. 10 Kpa, a w konsekwencji, że istnieje konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewodzie [...]. Skarżące wskazały, że na skutek odrębnego postępowania w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w odniesieniu do tych części dawnej działki nr [...], wobec których nastąpił zwrot nieruchomości w naturze - skutki decyzji wywłaszczeniowej zostały zniesione i bezprzedmiotowe jest postępowanie o stwierdzenie, iż decyzja wywłaszczeniowa została wydana z naruszeniem prawa w stosunku do tychże części dawnej działki [...]. Te części dawnej działki nr [...] zostały wymienione we wniosku jedynie przez pomyłkę w ostatniej fazie postępowania, wcześniej były pomijane. W aktach niniejszego postępowania znajdują się decyzje o zwrocie nieruchomości na rzecz skarżących, tj. decyzja z dnia [...] listopada 1998 r., nr [...] i decyzja z dnia [...] sierpnia 2001 r., nr [...], którymi to decyzjami zwrócono skarżącym działki oznaczone w dokumentacji wykonanej przez M.J. nr: [...] zbyte następnie przez skarżące spółce R. sp. z o. o. oraz działki nr [...] i [...] zbyte przez skarżące spółce W. S.A. W pełni uzasadniony jest zatem zarzut, że Minister Infrastruktury wydając decyzję z [...] lutego 2010r., nie zbadał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 Kpa. Tylko w przypadku nie zapoznania się z decyzjami zwrotowymi i nie przeanalizowania całości materiału dowodowego organ mógł dojść do błędnego wniosku, że W. S.A. i R. sp. z o. o. powinien przysługiwać w postępowaniu przymiot strony, a zatem zarzut naruszenia przez decyzję Ministra Infrastruktury art. 7 i art. 77 Kpa jest w pełni zasadny. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 138 § 2 Kpa skarżące stwierdziły, że w sytuacji, gdy organ odwoławczy uzna za potrzebne przeprowadzenie niewielkiej ilości dowodów, to - będąc powołanym do samodzielnego merytorycznego badania sprawy - winien samodzielnie uzupełnić zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że zasadą powinno być uzupełnienie postępowania dowodowego w toku postępowania odwoławczego i merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Możliwość zaś czysto kasacyjnego załatwienia sprawy traktowana jest jako wyjątkowa, a wyjątki trzeba interpretować ścieśniająco. Nawet konieczność przeprowadzenia kilku dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, zaś w decyzji o charakterze kasacyjnym winien on wskazać powody, dla których z uprawnienia tego nie skorzystał. W ocenie skarżących, nie stanowi przesłanki dla zastosowania 138 § 2 Kpa stwierdzenie Ministra Infrastruktury zawarte w decyzji z [...] lutego 2010 r., że "z akt sprawy nie wynika, aby organ podjął działania mające na celu ustalenie aktualnego właściciela działki oznaczonej numerem [...] obejmującej dawną działkę nr [...], nie posiadającej założonej księgi wieczystej". Skarżące zwróciły uwagę, że numer [...] jest numerem służącym tylko wskazaniu, którą kolejną częścią dawnej działki nr [...] stanowi, natomiast część działki nr [...] oznaczona nr [...] wchodzi w skład działki ewidencyjnej nr [...]. Po drugie jak wynika jasno z dokumentacji geodezyjnej sporządzonej dla potrzeb niniejszego postępowania przez geodetę M.J. część dawnej działki nr [...], oznaczona nr [...], wchodząca w skład obecnej działki nr [...] stanowi własność Gminy L. i pozostaje w zarządzie Wydziału Dróg i Mostów Urzędu Miasta L. jako ulica [...]. Nie sposób więc uznać, że Wojewoda [...] zaniedbał działań prowadzących do ustalenia właściciela działki w sytuacji, gdy operat sporządzony przez uprawnionego geodetę wykazuje jasno, że jest to droga, stanowiąca własność Gminy L. W sytuacji braku księgi wieczystej geodeta analizując stan prawny nieruchomości sięga do danych zawartych w rejestrze gruntów i budynków. Organ odwoławczy nie wykazał na jakiej podstawie kwestionuje ustalenia zawarte w sporządzonej dla potrzeb postępowania dokumentacji geodezyjnej i stoi na stanowisku, że stan prawny działki nr [...] nie został wystarczająco ustalony. W przypadku zaistnienia u organu odwoławczego wątpliwości odnośnie dotychczasowych ustaleń w tym przedmiocie, wątpliwości takie mogły zostać przez organ łatwo wyjaśnione w trybie postępowania uzupełniającego na podstawie art. 136 Kpa., choćby poprzez skierowanie do Urzędu Miasta L. pisma o wydanie stosownego wypisu z rejestru gruntów i budynków odnośnie działki nr [...]. Nie stanowi również uzasadnienia dla zastosowania art. 138 § 2 przez Ministra Infrastruktury samo stwierdzenie, że ustalenia wymaga czy drogi, pod które zajęte są fragmenty dawnej działki nr [...] mają status dróg publicznych. Po pierwsze dlatego, iż dla znających z autopsji sytuację faktyczną organu pierwszej instancji i skarżących fakt, iż zarówno ulica [...] jak i ulica [...] są drogami publicznymi nie budzi żadnej wątpliwości - są to drogi stanowiące własność Gminy L., ogólnodostępne, usytuowane poza obrębem osiedla mieszkaniowego [...]. Po drugie jest to okoliczność bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia, iż decyzja wywłaszczeniowa została wydana z naruszeniem prawa. Organ nie wykazał w żaden sposób jaki wpływ ma powyższa okoliczność na rozstrzygnięcie sprawy, w sytuacji gdy praktyka organów administracji jasno pokazuje, że drogi nie są zwracane w postępowaniach zwrotowych. a samo stwierdzenie, iż decyzja jest w danej części nieważna nie powoduje automatycznego skutku w postaci powrotnego przejścia własności nieruchomości na rzecz byłego właściciela lub jego spadkobierców. Gdyby jednak nawet przyjąć, że jest to okoliczność mogąca mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, to w pierwszej kolejności należy podnieść zarzut, że organ mógł takich ustaleń łatwo dokonać poprzez własne działanie na podstawie art. 136 Kpa poprzez zażądanie na podstawie art. 20 pkt 9 ustawy o drogach publicznych od zarządcy dróg (Wydziału Dróg i Mostów Urzędu Miasta L.) stosownych informacji z ewidencji dróg, a ewentualny brak możliwości dokonania takich ustaleń powinien zostać przekonywująco uzasadniony. Zdaniem skarżących, w niniejszym postępowaniu Minister Infrastruktury nie uzasadnił i nie wykazał z jakiego względu nie jest możliwe przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję, w sytuacji gdy wątpliwości Ministra Infrastruktury wzbudziły i przedmiotem ustalenia miały być w rzeczywistości tylko dwa drobne fakty: - stan własnościowy obecnej działki nr [...]; - ustalenie czy drogi, pod które zajęte są fragmenty dawnej działki nr [...] mają status dróg publicznych. Skarżący uważają, że wątpliwości tego rodzaju nie sposób uznać za wymagające przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego "w całości lub znacznej części", mogły one bowiem zostać łatwo i szybko usunięte albo przez działanie samego organu, albo przez zlecenie przeprowadzenia takiego postępowania i ustalenia tych faktów Wojewodzie [...]. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Poza sporem jest, że decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...] marca 1974 r., nr [...] w części w jakiej orzeka o wywłaszczeniu za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, położonej w L. w dzielnicy [...] jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Z przepisu art. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wynikało bowiem, że nieruchomość mogła być wywłaszczona z zachowaniem przepisów tej ustawy. Tymczasem z akt sprawy wynika, że oferta dotycząca dobrowolnego odstąpienia nieruchomości dotyczyła działek nr [...] i [...] (tej ostatniej wydzielonej na mocy Wykazu zmian gruntowych z 1969 r.) o łącznej pow. [...] m2, wniosek o wywłaszczenie i zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego dotyczyły działki nr [...] o pow. [...] m2, natomiast rozstrzygnięcie zawarte w decyzji wywłaszczeniowej dotyczyło działki nr [...], [...] i [...] o łącznej pow. [...] m2. Z powyższego wynika zatem, że wywłaszczenie gruntu obejmującego działkę nr [...] odbyło się z rażącym naruszeniem art. 6 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., skoro oferta nie dotyczyła całej działki nr [...], a wywłaszczenie działki nr [...] odbyło się z urzędu. Trafne są również ustalenia organu, że decyzja wywłaszczeniowa z 1974 r. zawierała kwalifikowaną wadę z art. 156 § 1 pkt 3 Kpa, skoro wywłaszczała grunt w zakresie dotyczącym pow. [...] m2 z działki nr [...] (Wykaz powierzchni do wywłaszczenia z 1967 r.), który już wcześniej został wywłaszczony na mocy decyzji z dnia [...] września 1967 r., nr [...]. W niniejszej sprawie istota sporu dotyczy tego, czy Minister Infrastruktury prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w znacznej części oraz zapewnić na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego udział wszystkim właścicielom działek nr: [...] (zawierających się w pierwotnej działce nr [...]), a zatem czy zasadnie zastosował w sprawie przepis art. 138 § 2 Kpa. Zgodzić należy się co do zasady ze skarżącymi, że stosowanie art. 138 § 2 Kpa winno być wyjątkiem od zasady merytorycznego orzekania w sprawie i że organ – gdy to tylko możliwe - ma obowiązek orzekania co do istoty po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 Kpa). Rację mają też skarżący, że w ramach uzupełnienia materiału dowodowego należy brać pod uwagę objętość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i jego znaczenie dla ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności, a organ odwoławczy może na podstawie art. 136 Kpa przeprowadzić dowód nawet z kilku dokumentów. Uszło jednak uwadze skarżących, że w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające jedynie w zakresie dotyczącym oceny legalności decyzji wywłaszczeniowej z 1974 r., w części w jakiej decyzja ta dotyczyła działki nr [...], natomiast zupełnie nie wyjaśnił istniejącego w niniejszej sprawie skomplikowanego stanu geodezyjno – prawnego gruntu, którego decyzja ta dotyczyła (wielokrotnego podziału pierwotnej działki nr [...], zmiany numeracji działek, rozbieżności między oznaczeniem działek w ewidencji gruntów i danymi z ksiąg wieczystych, oddania części gruntu spadkobiercom H.K. w ramach decyzji orzekających o zwrocie gruntu, komunalizacji części gruntu na rzecz Miasta L., zbycia części gruntu na rzecz osób trzecich). Nie można się zgodzić ze skarżącymi, że samo zgromadzenie materiału dowodowego przez Wojewodę [...] jest tożsame z przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, o którym stanowi art. 138 § 2 Kpa. Zdaniem Sądu, przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego obejmuje nie tylko samo zgromadzenie materiału dowodowego, ale i jego rozpatrzenie (analizę i ocenę), czemu organ daje wyraz w uzasadnieniu wydanej decyzji (art. 77 § 1, art. 107 § 3 Kpa). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji stwierdził tylko ogólnikowo bez powołania się na konkretne dowody oraz bez ich analizy i oceny, że "wywłaszczona nieruchomość (oznaczona nr [...]) uległa podziałowi oraz nastąpiła zmiana numeracji działek powstałych z podziału działki nr [...], które to nowopowstałe działki stały się przedmiotem obrotu (zmiany właściciela, oddanie użytkowanie wieczyste), jak również stanowiły przedmiot postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu na rzecz byłych właścicieli (spadkobierców)". W tej sytuacji Minister Infrastruktury zasadnie uznał, że postępowanie wyjaśniające nie zostało przeprowadzone w znacznej części i w związku z tym należy zastosować przepis art. 138 § 2 Kpa, ponieważ organ nie wyjaśnił sprawy w aspekcie przedmiotowym (wyjaśnienie stanu geodezyjno – prawnego gruntu i przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji w postaci nieodwracalnych skutków prawnych – art. 156 § 2 Kpa) oraz w zakresie podmiotowym (ustalenie wszystkich stron postępowania w postępowaniu nadzorczym). Nie można się zgodzić ze skarżącymi, że w niniejszej sprawie legitymacji do bycia stroną postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa nie mają obecni właściciele działek nr [...] i [...] – W. S.A. oraz R. sp. z o. o. jeżeli chodzi o działki nr [...]. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej są wywłaszczeni i ich następcy prawni oraz każdy kto ma tytuł prawny do wywłaszczonej nieruchomości (por. np. wyrok NSA z dnia 9 maja 2003 r., I SA 61/01, (LEX nr 160579; wyrok NSA z dnia 30 października 2003 r., I SA 3087/01, LEX nr 149467; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2008 r., I OSK 809/07, opubl. CBOSA). Sąd zwraca uwagę, że decyzja wywłaszczeniowa z 1974 r. nie ma charakteru podzielnego w części dotyczącej wywłaszczenia samej działki nr [...], a zatem – mając na uwadze zasadę, że postępowanie nadzorcze obejmuje ocenę legalności kwestionowanej decyzji według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu jej wydania – stronami postępowania są wszyscy obecni właściciele gruntu, którego dotyczy wywłaszczenie oraz jego spadkobiercy. Powoływane w pkt 2 uzasadnienia skargi orzecznictwo, dotyczące legitymacji do bycia stroną postępowania administracyjnego, nie jest miarodajne dla niniejszej sprawy, ponieważ dotyczy rodzajowo innych spraw administracyjnych, niż sprawa niniejsza. Nie jest zatem uprawnione twierdzenie skarżących, że skoro po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej obecnie istnieje kilkadziesiąt działek pochodzących z pierwotnej działki nr [...], to sprawę o stwierdzenie nieważności jednej decyzji wywłaszczeniowej można podzielić na kilka spraw (w zależności od tego kto jest aktualnym właścicielem części wywłaszczanego dawniej gruntu), a tam gdzie spadkobiercy nie są już właścicielami gruntu sprawy wszczęte na ich wniosek umorzyć. Zdaniem Sądu, trudno obronić tezę, że spadkobiercy osoby, której wbrew jej woli odebrano grunt nie mogą wnosić o obalenie decyzji wywłaszczeniowej i uznanie jej za wydaną niezgodnie z prawem (co może mieć znaczenie przy dochodzeniu roszczeń odszkodowawczych – art. 417 § 21 K.c.). Nie do zaakceptowania jest też pogląd skarżących, że właściciele nie są legitymowani do bycia stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej, która obejmuje teren stanowiący obecnie ich własność. Nie można wykluczyć, że ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej w zakresie dotyczącym osób trzecich (czego Sąd na tym etapie sprawy nie przesądza) może być początkiem działań mających na celu odzyskanie gruntu utraconego w 1974 r. przez poprzednika prawnego skarżących. Jak słusznie zauważył Minister Infrastruktury kwestia nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 1 Kpa spowodowanych obrotem cywilnoprawnym będzie miała w niniejszej sprawie znaczenie wówczas, gdy zbycie gruntu poprzedzała decyzja wywłaszczeniowa (to ta decyzja wywoła wtedy nieodwracalne skutki prawne), natomiast gdy grunt był zbywany po wydaniu decyzji orzekającej o zwrocie, to nieodwracalne skutki prawne wynikłe z nabycia gruntu i z zasady rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych będą następstwem decyzji zwrotowej (to ta decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne). Trafne są również spostrzeżenia Ministra, że kwestia statusu dróg – ul. [...] i ul. [...] może mieć znaczenie dla sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej, ponieważ ani Wojewoda [...], ani Minister Infrastruktury orzekając w postępowaniu nieważnościowym nie mogą zniweczyć skutków jakie wywołały akty właściwych organów zaliczające drogi do określonej kategorii dróg publicznych, w szczególności uchwały rady gminy o zaliczeniu dróg do kategorii dróg gminnych - art. 7 ustawy o drogach publicznych (jeżeli by się okazało, że obie te ulice mają status dróg publicznych). Skoro więc wszyscy właściciele gruntu pochodzącego z dawnej działki nr [...] winni mieć zapewniony udział w postępowaniu nadzorczym dotyczącym decyzji wywłaszczeniowej z 1974 r., to już choćby z tego powodu, zasadnym było uchylenie przez Ministra Infrastruktury decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009 r. i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W orzecznictwie sądowym podnosi się bowiem, że pozbawienie strony udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym stanowi kwalifikowaną wadę tego postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 Kpa) i uzasadnia z tej przyczyny zastosowanie art. 138 § 2 Kpa (por. np. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1997 r., I SA/Po 1237/96, POP 1998/3/92; wyrok NSA z dnia 31 lipca 2008 r., II OSK 878/07, LEX nr 485009). Sąd zdaje sobie sprawę, że skarżący zainteresowani są jak najszybszym zakończeniem sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej, tym niemniej kwestia prawidłowego przeprowadzenia postępowania administracyjnego, tak aby nie zawierało ono żadnych wad z art. 145 § 1 Kpa, leży także w ich interesie, ponieważ wówczas skutki prawne wynikłe z wydanej decyzji organu nadzoru będą trwałe, a sytuacja prawna skarżących stabilna. Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.