I SA/Wa 672/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Skiba (spr.), sędzia WSA Elżbieta Lenart, asesor WSA Mateusz Rogala, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2023 r. nr KOC/6389/Sr/22 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z [...] stycznia 2023 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej SKO lub organ) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] (dalej Prezydent) z [...] października 2022 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z [...] października 2022 r. Prezydent, m.in. na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ("u.ś.r."), odmówił skarżącej K. S. wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że A. W. (osoba wymagajaca opieki) legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] lipca 2013 r., którym zaliczono ją do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym, niepełnosprawność istnieje od 1981 r., zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 1 lipca 2013 r. Tym samym, niepełnosprawność matki wnioskodawczyni powstała po upływie okresów wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r., co przesądza o braku możliwości uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła K. S.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] stycznia 2023 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium nie podzieliło stanowiska Prezydenta w kwestii zaistnienia w sprawie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. W ocenie organu odwoławczego nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (wyrok z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13). Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Kolegium podniosło, że ww. wyrok przesądza o tym, iż organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r. Kolegium stwierdziło jednak, że błąd ten nie miał wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem skarżąca nie spełniła przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r., tj. niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Jak podkreśliło Kolegium świadczenie pielęgnacyjne jest przyznawane osobom, które nie mogą podjąć zatrudnienia, lub innej pracy zarobkowej lub które są zmuszone do rezygnacji z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) ze względu na konieczność osobistego sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. W tym zakresie Kolegium wskazało, że strona była zatrudniona od [...] września 2007 r. do [...] września 2007 r. od [...] października 2007 r. do [...] grudnia 2007 r. od [...] października 2007 r. do [...] grudnia 2008 r. od [...] stycznia 2009 r. do [...] grudnia 2011 r. od [...] marca 2012 r. do [...] maja 2012 r. oraz od [...] maja 2012 r. do [...] maja 2013 r. W okresie od [...] września 2015 r. do [...] grudnia 2015 r. skrżąca otrzymywała świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad córka M.. Zdaniem organu odwoławczego na podstawie przedłożonych dokumentów nie można uznać, że K. S. zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki nad matką. Mąż A. W. zmarł [...] grudnia 2021 r. Strona twierdzi, że sprawował on opiekę nad żoną. W grudniu 2021 r. skrżaca nie była zatrudniona, bowiem ostatni okres zatrudnienia to 2013 r. oraz okres od [...] września 2015 r. do [...] grudnia 2015 r., kiedy pobierała świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad córką M.. Jednomiesięczne zatrudnienie - w okresie kwiecień - maj 2022 r., już po śmierci ojca - w firmie, której siedziba znajduje się w innym województwie i rozwiązanie tej umowy nie może być uznane za rezygnację z zatrudnienia, skoro przez zawarciem tej umowy strona od siedmiu lat nie pracowała. K. S. nie przedłożyła umowy zlecenia ani jakiegokolwiek dowodu (rachunku, wyciągu z konta), że umowa była zawarta na dłuższy okres i rozwiązanie jej po tak krótkim czasie rzeczywiście było spowodowane koniecznością sprawowania opieki. Kolegium oceniło również przesłankę niepodejmowania zatrudnienia, uznając że przesłanka ta jest spełniona, kiedy osoba zgłasza gotowość do pracy, ale z powodu konieczności sprawowania opieki nie może jej podjąć. K. S. wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożyła [...] czerwca 2022 r., natomiast jako bezrobotna zarejestrowana została już po złożeniu wniosku, w dniu [...] czerwca 2022 r. Zatem w sprawie nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem przez stronę zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Na powyższą decyzję K. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej jej decyzji organu I instancji i orzeczenim co do istoty sprawy poprzez przynanie K. S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wyładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie przez skarżącą pracy zawodowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wniosło również o rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021r. poz. 137) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (por. art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej w skrócie jako: "p.p.s.a."). Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji, według kryterium legalności wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż akt ten odpowiada prawu. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie uczyniono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...], odmawiającą przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Stosownie do treści art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 615 dalej "u.ś.r.") świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zdaniem organu II instancji w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka uniemożliwiającej przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z powodu braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub jej niepodejmowaniem a sprawowaniem opieki. Z powołanego art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wynika, że jednym z wymogów uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Zatem przesłanką ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest faktyczna rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, będąca w związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Treść art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jednoznacznie wskazuje, że nie każda rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko taka, której celem i wyłączną przyczyną jest sprawowanie opieki. W związku z powyższym musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a podjęciem opieki nad osobą wskazaną w ustawie. Jeżeli nie ma bezpośredniego związku między niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną przez taką osobę opieką nad osobą wymagającą opieki (opieka nad tą osobą nie była bezpośrednią przyczyną rezygnacji z zatrudnienia), to w konsekwencji nie zostaje spełniona pozytywna przesłanka przyznania prawa doświadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2022 r, I OSK 1333/21). Zatem organ administracji ma obowiązek, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ustalić czy istnieje związek między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Odnosząc się do realiów rozpoznawanej sprawy wskazać należy w pierwszej kolejności, że postępowanie o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ma charakter wnioskowy, co oznacza, że to strona powinna wykazać, że spełnia przesłanki do przyznania jej wnioskowanego świadczenia. W niniejszej sprawie skarżąca złożyła do akt sprawy jedynie zaświadczenie o zatrudnieniu na umowę zlecenia w okresie od [...] kwietnia 2022 r. do [...] maja 2022 r. w spółce [...] sp. z.o.o. w [...].. Na wezwanie Kolegium wykazała, że przed tą umową ostani raz była zatrudniona do [...] maja 2013 r., a następnie w okresie od września 2015 r. do [...] grudnia 2015 r. pobierała świadczenie pielęgancyjne na córkę M.. Od czerwca 2022 r. jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Podała również, że matką przedtem zajmowal się ojciec J. W., ale zmarł on w grudniu 2021 r., a matka wymaga cały czas opieki osoby trzeciej. Dlatego też w czerwcu 2022 r. złożyła wniosek o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że prawidłowo interpretowana hipoteza normy wyrażonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. obejmuje konieczność poszukiwania związku - także czasowego - pomiędzy zaprzestaniem aktywności zawodowej (działań zmierzających do jej podjęcia) a wystąpieniem konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną (zob. wyrok NSA z 18 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 275/21). Zatem sam brak aktywności zawodowej (lub jej zaprzestanie) jako taki (czyli będący wyborem życiowym danej osoby) nie może być automatycznie uznany za stan tożsamy z rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. (a zatem w oderwaniu i niezależnie od przyczyny, jaką w tym wypadku musi być wyłącznie konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny). W sprawie bezsporne jest, że skarżąca aktywność zawodową zakończyła w maju 2013 r. Po tym okresie jedyna jej aktywność zawodowa to praca na podstawie umowy zlecenia w okresie od [...] kwietnia do [...] maja 2022r. podjęta już po po śmierci ojca J. W.. Zdaniem Sądu okoliczności te jednoznacznie wskazują, że strona przed rozpoczęciem sprawowania opieki nad matką nie pozostawała w zatrudnieniu, ani nie wykonywała innej pracy zarobkowej i stan ten miał charakter trwały, a nie chwilowy. Okoliczność ta nie może pozostać obojętna przy ocenie, czy ubiegając się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego strona spełnia ustawową przesłankę "niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Brak jest tym samym podstaw do przyjęcia, że to w związku ze sprawowaną opieką nad matką skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia, czy też nie podejmowała zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zarówno ustanie stosunku pracy w maju 2013 r. jak i późniejszy brak aktywności zawodowej nie były spowodowane koniecznością opieki nad matką. Analizując zatem historię zawodową skarżącej oraz moment podjęcia opieki nad matką w grudniu 2021 r., należy stwierdzić, że opieka nad nią nie była wyłącznym powodem niepodejmowania przez skarżącą zatrudnienia. Trudno zatem uznać, że skarżąca zrezygnowała właśnie z tego powodu z kontynuowania z zatrudnienia podjętego po trwającej blisko 9 lat przerwie w zatrudnieniu oraz po rozpoczęciu opieki nad matką w grudniu 2021 r. Stąd nie sposób wiązać braku jej aktywności zawodowej z koniecznością sprawowania opieki nad matką. Zasadnie zatem Kolegium uznało, że nie została spełniona zarówno przesłanka "rezygnacji z zatrudnienia" jak i "niepodejmowania zatrudnienia", która stanowi warunek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Należy przy tym zauważyć, że sąd nie kwestionuje stanu zdrowia matki skarżącej i zakresu sprawowanej opieki przez skarżącą (do czego jest zobowiązana zgodnie z regulacjami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy; tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 1359). Jednak sama konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie stanowi - w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. - samodzielnej i wystarczającej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. System świadczeń rodzinnych został tak skonstruowany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny, wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Wnioskujący musi zatem sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy. W niniejszej sprawie zaś taki związek przyczynowy nie zachodzi. Trafnie zatem w tych okolicznościach faktycznych, które skutecznie przez skarżącą nie zostały zakwestionowane, Kolegium wywiodło, że nie została w sprawie spełniona podstawowa przesłanka z art. 17 ust. 1 u.ś.r. warunkująca uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego odnosząca się do związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (brakiem jego podejmowania), a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Podkreślić także należy, że na bracie skarżącej także ciąży obowiązek alimentacyjny względem matki, wynikający wprost z treści art. 129 § 1 k.r.o. Wykonywanie pracy czy inne zajęcie, a także zamieszkiwanie w znacznej odległości nie zwalniają z wykonywania względem matki obowiązku alimentacyjnego - albo osobiście, albo poprzez osoby trzecie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podzielany jest pogląd, że dopuszczalna jest każda postać́ świadczeń alimentacyjnych, w tym poprzez wypłatę̨ niezbędnych środków lub pokrycie koniecznych wydatków, w tym zapewnienia usług opiekuńczych. W związku z czym opiekę nad matką można rozłożyć równomiernie na każde z dzieci, tak aby nie obciążać tym obowiązkiem jednej osoby. Wyłącznie deklarowana wola, nawet urzeczywistniona w sprawowaniu opieki nad daną osobą, nie są wystarczające dla przełamania ustawowych reguł przyznawania świadczenia (por. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 24 stycznia 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 1210/21). Przywołane wyżej okoliczności jednoznacznie zatem wskazują, że sytuacja zawodowa skrżacej nie miała bezpośredniego związku z koniecznością opieki nad matką i nie mogą pozostać obojętne przy ocenie, czy strona ubiegając się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego spełnia ustawową przesłankę "niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Podnieść także trzeba, iż zasada sprawiedliwości społecznej sprzeciwia się nieuzasadnionemu przerzucaniu na organy państwa (a przez to na innych obywateli) obowiązku ponoszenia kosztów związanych z wypłatą świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoby zobowiązane do alimentacji są w stanie spełnić ten obowiązek. Przepisy Konstytucji RP i wydane w oparciu o ustawę zasadniczą przepisy prawa wprowadzają nakaz ochrony i opieki nad rodziną właśnie poprzez regulacje dotyczące obowiązku alimentacyjnego, który należy realizować. Reasumując, zdaniem Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na szczegółowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności sprawy, to jest zakresu i rozmiaru sprawowanej przez skarżącą opieki nad matką. Ustalenia poczynione w tym zakresie, znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja zawiera wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne podjętego przez organ rozstrzygnięcia, które, w ocenie Sądu, w całości odpowiada prawu. Z tych to powodów Sąd uznał za niezasadne zarzuty podnoszone w skardze. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 P.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożyła strona skarżąca w skardze, a organ administracji publicznej w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl