I SA/Wa 678/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Bożena Marciniak Protokolant starszy referent Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2018 r. sprawy ze skargi B.U. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2017 r. nr [...]; 2. stwierdza nieważność postanowienia Wojewody [...] z [...] listopada 2012 r., nr [...]. Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2018 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2017 r. nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości [...], pow. [...], woj. [...]. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: E.L. wnioskiem z 26 listopada 1990 r. zwrócił się do Urzędu Rejonowego w G. o przyznanie ekwiwalentu za mienie nieruchome pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości [...], pow. [...], woj. [...]. Urząd Rejonowy w G. przy piśmie z 12 grudnia 1994 r. przekazał ww. wniosek wraz z aktami sprawy do Urzędu Rejonowego w W. Z kolei Prezydent W. postanowieniem z [...] listopada 2005 r., nr [...] przekazał wniosek do rozpatrzenia zgodnie z właściwością Wojewodzie [...]. M.L. i B.U. wnioskami z 13 lutego 2007 r., a następnie K.L. wnioskiem z 14 listopada 2007 r., wystąpiły do Wojewody [...] o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przedmiotowej nieruchomości poza obecnymi granicami RP. Wojewoda [...] pismem z 13 września 2012 r. wezwał strony postępowania do przedłożenia dowodów potwierdzających posiadanie przez K.L. obywatelstwa polskiego w dniu 1 września 1939 r. oraz poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii aktualnego dowodu osobistego B.U. B.U. przy piśmie z 16 października 2012 r. nadesłała kopię jej dowodu osobistego oraz poinformowała, że nie ma możliwości przedłożenia poświadczenia posiadania obywatelstwa przez K.L. Wniosła o ewentualne przedłużenie terminu na dostarczenie tego dokumentu. Wojewoda [...] pismem z 31 października 2012 r., nawiązując do pisma B.U. z 16 października 2012 r., wystąpił do pozostałych stron postępowania, tj. K.L. i M.L. z zapytaniem czy nie wyrażają sprzeciwu na zawieszenie postępowania. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] listopada 2012 r., nr [...], zawiesił na wniosek B.U. z 16 października 2012 r. postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przedmiotowej nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2017 r., nr [...], umorzył przedmiotowe postępowanie, z uwagi na niezłożenie w ustawowym terminie wniosku o podjęcie postępowania zawieszonego ww. postanowieniem Wojewody [...]. B.U. wniosła odwołanie od decyzji z [...] listopada 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] stycznia 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2017 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w niniejszej sprawie żadna ze stron nie zwróciła się w terminie wskazanym w art. 98 § 2 k.p.a. o podjęcie postępowania, zawieszonego na wniosek B.U. Trzyletni termin na złożenie wniosku o podjęcie postępowania upłynął 16 listopada 2015 r., a więc po trzech latach od dnia wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania. Nie ma również znaczenia, z jakiej przyczyny strony nie wystąpiły z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania. Treść art. 98 § 2 k.p.a. w tym zakresie jest jasna i jego wykładnia nie budzi żadnych wątpliwości. W postanowieniu z [...] listopada 2012 r. Wojewoda prawidłowo pouczył strony o dyspozycji normy wyrażonej w tym przepisie, zatem należy uznać, że strony zostały właściwie pouczone zarówno o terminie na podjęcie postępowania, jak i o skutkach zaniechania tej czynności. Przy obecnym stanie faktycznym organ nie mógł postąpić inaczej, jak po upływie trzyletniego terminu uznać wnioski stron za wycofane i wydać decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. B.U. wniosła skargę na decyzję [...] stycznia 2018 r., zarzucając jej naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10 i 12 k.p.a. mających istotny wpływ na wynik sprawy oraz art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Skarżąca wskazała, że nie zgadza się w całości z zaskarżoną decyzją i w całości ją kwestionuje. W ocenie skarżącej decyzja pozbawiająca strony jakichkolwiek możliwości w egzekwowaniu swoich spraw jest rażąco krzywdząca i nie mieści się w kategoriach sprawiedliwości społecznej oraz narusza wszelkie zasady praworządności prawa i interes społeczny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 105 § 1 w zw. z art. 98 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) – powoływanej dalej jako "k.p.a.". Zgodnie z art. 98 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Z kolei z treści § 2 tego przepisu wynika, że jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Stosownie zaś do art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Z art. 98 § 2 k.p.a. jednoznacznie wynika, że żądanie uważa się za wycofane tylko wówczas, gdy w okresie trzech lat od zawieszenia, strona nie zwróci się o podjęcie postępowania, które zawieszone zostało na jej wniosek (art. 98 § 1 k.p.a.). Warunkiem przyjęcia zatem tak daleko idącej dla strony konsekwencji procesowej, jak określona w przepisie art. 98 § 2 k.p.a., jest złożenie wcześniej przez tę stronę wniosku o zawieszenie postępowania administracyjnego. Wobec skutków wynikających z zawieszenia postępowania na wniosek strony przewidzianych przez ustawodawcę w przepisie art. 98 § 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. wola strony co do zawieszenia postępowania nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości. Zarówno zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, jak i decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 2017 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, tj. przepisu art. 105 § 1 w zw. z art. 98 § 2 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymując w mocy decyzję wydaną z naruszeniem powołanych przepisów naruszył nadto przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej nie było podstaw do zastosowania przepisu art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 98 § 2 k.p.a., albowiem zawieszenie postępowania przez Wojewodę [...] na podstawie przepisu art. 98 § 1 k.p.a. dokonane zostało przez ten organ bez wniosku strony, co wyczerpuje przesłankę rażącego naruszenia prawa, o której mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z akt postępowania administracyjnego nie wynika, aby B.U. wniosła o zawieszenie postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Pismo z 16 października 2012 r., w którym strona wnosiła o przedłużenie terminu do złożenia dokumentów potwierdzających posiadanie obywatelstwa polskiego przez K.L., w ocenie Sądu zostało błędnie potraktowane przez organ jako wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego. Z treści tego pisma nie sposób wywieść żądania strony zawieszenia postępowania. Powyższego nie zmienia fakt, iż w piśmie z 13 września 2012 r., wzywającym stronę do nadesłania dokumentów, Wojewoda [...] pouczył zainteresowaną o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie prowadzonego postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. Wojewoda [...] nie wezwał strony do wyjaśnienia ewentualnych wątpliwości, co do treści pisma z 16 października 2012 r. i sprecyzowania żądania strony. Organ władczo przyjął, mimo braku w treści pisma żądania zawieszenia postępowania, że strona domaga się jego zawieszenia. Tymczasem, z treści pisma z 16 października 2012 r. w okolicznościach niniejszej sprawy w żaden sposób nie da się wywieść, że takie było żądanie wnioskodawczyni. W tych okolicznościach organ winien był wezwać stronę do wyjaśnienia, czy istotnie jej intencją jest wnioskowanie o przedłużenie terminu do przedłożenia wymaganych dokumentów, czy też intencją strony było złożenie wniosku o zawieszenie postępowania. Na organie administracji spoczywa bowiem obowiązek obiektywnej weryfikacji podstaw i celu składanych przez stronę wniosków w toku postępowania. Organ administracji, otrzymując pismo strony, nie może sam precyzować jego treści, dokonując swoistej wykładni pisma i intencji strony. O tym, jakie znaczenie ma pismo skierowane przez stronę decyduje ta strona, a nie organ. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r., I OSK 1328/15). Zaniechanie, którego w tym zakresie dopuścił się Wojewoda [...], niewątpliwie stanowiło naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i pociągnęło za sobą dalsze negatywne skutki dla skarżącej. Uchybienie wskazanym przepisom, miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do błędnego założenia, iż w tej sprawie strona wystąpiła z wnioskiem o zawieszenie postępowania administracyjnego. Ponadto organ pierwszej instancji nie poinformował B.U. o prawnych możliwościach uwzględnienia bądź nieuwzględnienia wniosku o przedłużenie terminu do złożenia dokumentów, czym naruszył przepis art. 9 k.p.a. Tych mankamentów nie mogło zniwelować pouczenie strony przez organ pierwszej instancji o konsekwencjach prawnych wynikających z art. 98 § 2 k.p.a., zawarte w postanowieniu o zawieszeniu postępowania, jak również fakt, że strona nie zakwestionowała tego postanowienia. Bierność B.U. w tym względzie nie może być bowiem odczytywana jako swoiste "sanowanie" błędów proceduralnych organu w zakresie istotnych ustaleń faktycznych co do intencji strony wyrażonych w piśmie z 16 października 2012 r. Powyższe pozwala przyjąć, że w przedmiotowej sprawie doszło do zawieszenia postępowania bez wymaganego w tym zakresie wniosku strony, a zachowaniu skarżącej takiej woli przypisać bowiem nie można. Biorąc pod uwagę konsekwencje prawne, jakie wynikają z zawieszenia postępowania na wniosek strony na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., stwierdzić należy, że postanowienie Wojewody [...] z [...] listopada 2012 r. nr [...] o zawieszeniu postępowania wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 98 § 1 k.p.a.) i koniecznym było wyeliminowanie go z obrotu prawnego, dlatego Sąd stwierdził jego nieważność. Wobec tego, że nie było podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. i tym samym nie rozpoczął biegu termin określony w tym przepisie, nie było też podstaw do umorzenia przedmiotowego postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji jest wynikiem dokonania przez organy błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.) i niewłaściwej oceny materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), a w konsekwencji nieuprawnionego przyjęcia, że można uznać za wycofane żądanie w sytuacji, gdy strona nie zwracała się o zawieszenie postępowania administracyjnego. Wynikiem powyższego było niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 105 § 1 k.p.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto zaznaczenia wymaga, że w analogicznym stanie faktycznym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 lutego 2015 r., I SA/Wa 2928/14 oraz Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 maja 2017 r., I OSK 1328/15 wyraziły podobny pogląd jak powyżej. Po zwrocie akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem organ przeprowadzi postępowanie administracyjne w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przedmiotowej nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), orzekł, jak w punkcie pierwszym wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie drugim wyroku Sąd oparł na przepisie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 powołanej ustawy.