I SA/Wa 678/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędzia WSA Gabriela Nowak Protokolant referent Aleksandra Cymerska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2022 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 stycznia 2022 r. nr DAP-WOSR-7280-166/2021/AP w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej oddala skargę. Decyzją z [...] stycznia 2022 r., nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...] z [...] października 2021 r. o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z 26 maja 2020 r. H. M. wystąpiła do Wojewody [...] o potwierdzenie prawa do rekompensaty za mienie zabużańskie i zwrot nadpłaty. Decyzją z [...] października 2021 r. Wojewoda [...] odmówił H. M. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. K. nieruchomości w miejscowości [...] przy ul. [...], powiat [...], województwo [...], poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła H. M.. Decyzją z [...] stycznia 2022 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] października 2021 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. Zachowanie powyższego terminu jest zatem warunkiem koniecznym merytorycznego rozpoznania wniosku. Po jego bowiem upływie roszczenie o potwierdzenie prawa do rekompensaty wygasa i następuje bezwzględna utrata możliwości jego dochodzenia przez stronę. Organ odwoławczy podniósł, że w niniejszej sprawie wnioskiem z 26 maja 2020 r. H. M. wystąpiła do Wojewody [...] o "potwierdzenie prawa do rekompensaty za mienie zabużańskie i zwrot nadpłaty". Zdaniem organu, powyższe oznacza, że skarżąca złożyła wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty po terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., tj. po dniu 31 grudnia 2008 r. W tym miejscu Minister zauważył, że termin wskazany w dyspozycji art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej jest terminem prekluzyjnym prawa materialnego. Oznacza to, iż fakt braku złożenia wniosku do 31 grudnia 2008 r. powoduje wygaśnięcie prawa do rekompensaty. Do terminów prawa materialnego nie ma zastosowania instytucja przywrócenia terminu wskazana w art. 58 k.p.a. Organ odwoławczy podniósł, że wprawdzie Wojewoda kwestię zachowania powyższego terminu pominął i wniosek złożony ponad 11 lat po upływie terminu ustawowego rozpatrzył merytorycznie, to jednak de facto rozstrzygnięcie o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty - choć nie z przyczyn wskazanych przez organ pierwszej instancji – jest prawidłowe. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r., w przypadku niespełnienia wymogów, o których mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 (złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty do dnia 31 grudnia 2008 r.) i ust. 2, wojewoda wydaje decyzję o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Organ przywołał następnie treść wniosku z 26 maja 2020 r. oraz dokumentację z lat 70-tych ubiegłego wieku i podniósł, że postępowanie zainicjowane w latach 70-tych XX wieku wnioskiem A. K. o zaliczenie wartości mienia pozostawionego za granicą na pokrycie opłat z tytułu użytkowania wieczystego działki przy ul. [...] zostało zakończone prawomocną decyzją Zastępcy Kierownika Wydziału Architektury, Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] grudnia 1976 r. Wniosek A. K. został zatem ostatecznie rozpatrzony. Minister podkreślił, że przepisy procedury administracyjnej nie przewidują takiej konstrukcji prawnej, jak kontynuacja postępowania, które kilkadziesiąt lat temu zostało już prawomocnie zakończone. Decyzja z [...] grudnia 1976 r. została wydana na podstawie art. 17 ust. 3 ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 18 maja 1970 r. w sprawie zaliczenia wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą na pokrycie opłat z tytułu użytkowania wieczystego terenu i ceny sprzedaży położonych na nim budynków. Organ podniósł, że akt prawny, uchwalony po uchyleniu ustawy z 14 lipca 1961 r., tj. ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, nie przewidywał kontynuacji postępowań (na dodatek zakończonych), ale otwierał dla zainteresowanych możliwość złożenia wniosku do 31 grudnia 1988 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosła H. M. zarzucając tej decyzji naruszenie: 1) przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 9, art. 61 § 1, art. 63 § 2 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: a) niewyjaśnienie istoty sprawy z powodu bezzasadnego uznania przez organy, że H. M. wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem - jak napisała w piśmie z 26 maja 2020 r. - "o potwierdzenie prawa do rekompensaty za mienie zabużańskie i zwrotu nadpłaty" , czyli opartym na art. 5 ustawy z 8 lipca 2005 r., podczas gdy jej wniosek w istocie, co wynika z jego treści, był wnioskiem opartym na art. 7 ust. 3 powyższej ustawy, czyli osoby, która posiadała już potwierdzone innymi decyzjami z 1976 i 1977 r. prawo do rekompensaty, i był to wniosek o ujawnienie w rejestrze prowadzonym przez Wojewodę (art. 19 ww. ustawy) formy realizacji prawa do rekompensaty, b) błędną ocenę żądania zawartego we wniosku skarżącej z 26 maja 2020 r. przez wadliwe przyjęcie, że o żądaniu strony decyduje tytuł pisma, a nie jego treść i uzasadnienie wniosku. W niniejszej sprawie, z wniosku skarżącej z 26 maja 2020 r. i jego uzasadnienia jasno wynika, że decyzjami z 1976 i 1977 r., poprzez interpretację art. 26 ustawy z 8 lipca 2005 r. i spadkobranie oparte na art. 3 ust. 2 ww. ustawy, skarżąca uzyskała już potwierdzenie prawa do rekompensaty, stąd organ nie mógł sprawy wszczętej z tego wniosku prowadzić w kierunku ponownego potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP, lecz przedmiotowy wniosek rozpatrzyć jako oparty na art. 7 ust. 3 ustawy z 8 lipca 2005 r., c) pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dowodów w postaci prawomocnych decyzji z 1976 i 1977 r. o zaliczeniu wartości nieruchomości poza obecnymi granicami RP i ich prawidłową ocenę, czyli potwierdzonego już prawa do rekompensaty (art. 26 ustawy z 8 lipca 2005 r.), co doprowadziło do wydania błędnej decyzji, 2) przepisów prawa materialnego, to jest art. 5 ustawy z 8 lipca 2005 r. poprzez wadliwe zastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie zamiast zastosowania art. 7 ust. 3 ww. ustawy. Skarżąca podniosła, że jako podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał art. 5 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. (złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty po upływie ustawowego terminu), podczas gdy rozpatrując odwołanie od decyzji Wojewody powinien był zauważyć - na co zwracała uwagę skarżąca - że w sprawie znajdzie zastosowanie art. 26 w zw. z art. 3 ust. 2 ww. ustawy. Tym samym organ powinien dostrzec, że skarżąca posiada już prawo do rekompensaty, zaś treść wniosku z 26 maja 2002 r. i załączone do niego liczne dowody (dokumenty) wskazują jednoznacznie na to, że chce ona na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z 8 lipca 2005 r. ujawnienia formy realizacji tego prawa w rejstrze prowadzonym przez Wojewodę. Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 2097), zwanej dalej "ustawą" lub "ustawą z 8 lipca 2005 r." Postępowanie w niniejszej sprawie zainicjował wniosek H. M. z 26 maja 2020 r. Po rozpoznaniu tego wniosku organ pierwszej instancji odmówił H. M. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. K. nieruchomości w miejscowości [...] przy ul. [...], powiat [...], województwo [...], poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem Wojewody, strona nie wykazała, że w okresie przed wybuchem drugiej wojny światowej przysługiwał jej, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy, tytuł własności do przedmiotowej nieruchomości, a w aktach sprawy brak jest dowodów następstwa prawnego H. M. po przedwojennych właścicielach. Rozstrzygnięcie o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty utrzymał w mocy organ odwoławczy, choć z innych przyczyn niż wskazane przez organ pierwszej instancji. Minister podniósł, że organ pierwszej instancji pominął kwestię zachowania ustawowego terminu i wniosek złożony po terminie rozpatrzył merytorycznie. Powyższe jednak nie zmienia tego, że samo rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty jest prawidłowe. Wniosku strony, jako spóźnionego, nie można było bowiem uwzględnić. Minister dodał, że postępowanie, zainicjowane w latach 70-tych XX wieku wnioskiem A. K. o zaliczenie wartości mienia pozostawionego za granicą na pokrycie opłat z tytułu użytkowania wieczystego działki przy ul. [...] zostało zakończone prawomocną decyzją z 8 grudnia 1976 r. Wniosek A. K. został zatem ostatecznie rozpatrzony. Przepisy procedury administracyjnej nie przewidują zaś takiej konstrukcji prawnej, jak kontynuacja postępowania, które kilkadziesiąt lat temu zostało już prawomocnie zakończone. Powyższe rozstrzygnięcie organu zakwestionowała skarżąca zarzucając mu błędną ocenę jej żądania zawartego we wniosku z 26 maja 2020 r. Organ bezzasadnie uznał bowiem, że skarżąca wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem - jak napisała w piśmie z 26 maja 2020 r. - "o potwierdzenie prawa do rekompensaty za mienie zabużańskie i zwrotu nadpłaty", czyli opartym na art. 5 ustawy. Tymczasem w istocie wniosek skarżącej, co wynika z jego treści, był wnioskiem opartym na art. 7 ust. 3 ustawy, czyli był wnioskiem osoby, która posiadała już, potwierdzone innymi decyzjami wydanymi w 1976 r. i 1977 r., prawo do rekompensaty. W konsekwencji wniosek skarżącej z 26 maja 2020 r. organ powinien był potraktować jako wniosek o ujawnienie w rejestrze prowadzonym przez Wojewodę (art. 19 ustawy) wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty, zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy. Po analizie akt sprawy Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej o błędnej ocenie jej żądania zawartego we wniosku z 26 maja 2020 r. W przedmiotowym wniosku skarżąca wyraźnie bowiem wskazała, że prosi o potwierdzenie - zgodnie z art. 5 ust. 2 oraz art. 3 ust. 2 ustawy - swojego prawa do rekompensaty odziedziczonego po matce A. K.. Podniosła, że przyznaną jej rekompensatę A. K. przekazała w 1976 r. na poczet ceny nabywanej działki budowlanej w [...] przy ul. [...], którą przyjęto decyzją z [...]grudnia 1976 r. w sprawie zaliczenia mienia pozostawionego poza granicami kraju na poczet opłat rocznych za użytkowanie wieczyste działki położonej przy ul. [...] oraz decyzją z [...] marca 1977 r., w której potwierdzono zaliczenie kwoty [...] zł (i że taka powinna być wysokość tej kwoty) na poczet opłaty za użytkowanie wieczyste za okres od 1 stycznia 1977 r. do 1 czerwca 2065 r. z kwoty [...] zł stanowiącej wartość pozostawionego mienia. We wniosku wskazano, że z przyznanej wartości rekompensaty i w całości przyjętej w 1977 r. przez Miasto st. [...] i Dzielnicę [...] zaliczono jw. ok. 20 % na poczet ceny nabycia prawo użytkowania wieczystego. W końcowej części wniosku H. M. podsumowała, że wnosi o potwierdzenie jej prawa do odzyskania różnicy pomiędzy tym, co zaliczono no poczet użytkowania wieczystego za 88 lat, tj. do 2065 r., a przyznanej A. K. rekompensaty, którą przekazała w całości Miastu w 1976 roku. Z przywołanej treści wniosku skarżącej z 26 maja 2020 r. jednoznacznie zatem wynika, że powołując się na zrealizowane już częściowo w latach 70-tych ubiegłego wieku przez jej poprzedniczkę prawną na podstawie odrębnych przepisów prawo do rekompensaty, skarżąca ubiega się o potwierdzenie prawa do rekompensaty z uwzględnieniem jego częściowej już realizacji. Treść wniosku w tym zakresie jest jednoznaczna i nie można temu dokumentowi przypisywać, jak czyni to skarżąca, treści z niego nie wynikających. Nie budzi zaś żadnych wątpliwości, że osoby, których poprzednicy prawni na podstawie odrębnych przepisów zrealizowali już częściowo prawo do rekompensaty, aby uzyskać potwierdzenie tego prawa, są zobowiązane do złożenia nowego wniosku w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty, a więc złożonego nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. Wskazuje na to również treść art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przepis ten stanowi, że decyzja właściwego wojewody potwierdzająca prawo do rekompensaty zawiera wskazanie zwaloryzowanej na dzień wydania tej decyzji wartości pozostawionej nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami RP, a w przypadku zrealizowania prawa do rekompensaty na podstawie odrębnych przepisów, również wskazanie zwaloryzowanej na dzień wydania decyzji wartości nabytego prawa własności nieruchomości albo wartości nabytego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej i wartości położonych na niej budynków. Powyższe znajduje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 7 maja 2014 r., I SA/Wa 1973/13, Lex nr 1476284, a także przywołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 55/12, Lex nr 2204148). O wydanie nowej decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty nie muszą ubiegać się natomiast osoby posiadające zaświadczenia lub decyzje potwierdzające prawo do rekompensaty i które, co istotne, wcześniej nie zrealizowały tego uprawnienia. Powyższe wynika wprost z treści art. 7 ust. 3 ustawy z 8 lipca 2005 r., zgodnie z którym osoby, które posiadają zaświadczenia lub decyzje potwierdzające prawo do rekompensaty wydane na podstawie odrębnych przepisów i nie zrealizowały prawa do rekompensaty, występują do wojewody, który wydał decyzję lub do wojewody właściwego ze względu na siedzibę starosty, który wydał zaświadczenie lub decyzję z wnioskiem o ujawnienie w rejestrze wojewódzkim, wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty. Na decyzji lub zaświadczeniu wydanych na podstawie odrębnych przepisów wojewoda zamieszcza adnotację o wybranej formie realizacji prawa do rekompensaty, określonej zgodnie z art. 13 tej ustawy. Tak sytuacja jednak, jak już wskazano wyżej, w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Skoro zatem skarżąca złożyła wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty po terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r., tj po dniu 31 grudnia 2008 r., to prawidłowo organ, wobec niespełnienia przesłanki wynikającej z powołanej normy, orzekł o odmowie potwierdzenia tego prawa. Wobec powyższego, niezasadne okazały się podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 5 ustawy z 8 lipca 2005 r.) oraz przepisów postępowania (art. 7, art. 9, art. 61 § 1, art. 63 § 2 i art. 107 § 3 k.p.a.). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022, poz. 329) orzekł jak w sentencji.