I SA/Wa 68/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Dorota Apostolidis, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi Zakładów [...] J. W. S.A. w [...] w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 maja 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 261/16 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 5000 (pięć tysięcy) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Prezydenta [...] na rzecz Zakładów [...] J. W. S.A. w [...] sumę pieniężną w wysokości 5000 (pięć tysięcy) złotych; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz Zakładów [...] J. W. S.A. w [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] października 2020 r. [...] S.A. w [...], reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 261/16. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Prezydenta [...] (dalej jako: organ/Prezydent) do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] czerwca 2014 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ulicy [...] - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Skarżąca spółka wskazała, że Prezydent nie wykonał powołanego wyroku mimo iż termin wyznaczony przez Sąd już upłynął. Przy czym bezskuteczne pozostały wystosowane przez skarżącą wezwania organu do wykonania wyroku, jak również nie odniosła skutku okoliczność wymierzenia organowi wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 232/17 grzywny w kwocie 500 zł za niewykonanie powołanego wyroku z 2016 r. – co w pełni uzasadnia niniejszą skargę. Jednocześnie skarżąca podkreśliła, że organ pozostaje w bezczynności polegającej na niewykonaniu ww. wyroku prawie 4 lata, natomiast postępowanie administracyjne wszczęte z wniosku skarżącej z dnia 26 czerwca 2014 r. toczy się już ponad 6 lat. Przy czym już prawie 3 lata pozostaje bez odpowiedzi, wystosowane przez skarżącą do organu, wezwanie z dnia [...] stycznia 2018 r. do wykonania wyroku. Organ nie powiadomił również aby podjął jakiekolwiek czynności ukierunkowane na załatwienie sprawy. Zdaniem skarżącej w okolicznościach niniejszej sprawy zachodzą przesłanki do wymierzenia Prezydentowi grzywny w maksymalnej wysokości przewidzianej przepisami prawa, gdyż jedynie tak wymierzona grzywna realizować będzie w pełni funkcję represyjną oraz dyscyplinującą wobec organu. Ponadto skarżąca wskazała, że na skutek rażącego naruszenia prawa przez organ podniosła realną stratę polegającą na braku możliwości dysponowania środkami pieniężnymi należnymi jej tytułem odszkodowania za przejęcie przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Nie można pominąć również, że skarżąca pozostaje spółką rodzinną, w której udziały posiadają spadkobiercy przedwojennych wspólników oraz, że na skutek (niejednokrotnie niezgodnego z prawem) działania władz polskich po II wojnie światowej została ona pozbawiona całości swojego majątku. Z tego też względu wieloletni czas trwania postępowania i niczym nieuzasadniona bezczynność organu w niniejszej sprawie potęguje u obecnych wspólników skarżącej spółki poczucie krzywdy wyrządzonej na przestrzeni ostatnich lat przez organy Państwa Polskiego. Poczucie to jest tym większe, że działanie organu (a właściwie brak jego działania) jest bezsprzecznie ukierunkowane na maksymalne odłożenie w czasie momentu, w którym decyzja kończąca postępowanie zostanie wydana. W ocenie skarżącej nie sposób oprzeć się wrażeniu, że tego rodzaju sposób "załatwiania" spraw wszczętych w trybie art. 215 u.g.n. jest dla Prezydenta powszechny, o czym najdobitniej świadczy liczba skarg na jego bezczynność wniesionych do tutejszego Sądu. Bezczynności tej skarżąca próbuje przeciwdziałać i z tego też względu występuje już z drugą skargą na niewykonanie przez Prezydenta powołanego wyroku z 2016 r. Niemniej środki represyjne orzeczone dotychczas przez tutejszy Sąd nie wywołują żadnego skutku, można rzecz że są przez organ ignorowane. Także z tego powodu konieczne jest przedsięwzięcie wszelkich dostępnych środków, które zdyscyplinują organ oraz doprowadzą do niezwłocznego wydania decyzji kończącej postępowanie wszczęte przez ponad 6 laty. Taką funkcję (poza funkcją kompensacyjną) pełni również suma pieniężna przyznana na rzecz podmiotów wnoszących skargę na bezczynność. Wobec powyższego skarżąca wniosła o: 1) wymierzenie Prezydentowi grzywny w maksymalnej wysokości przewidzianej przepisami prawa; 2) stwierdzenie, że bezczynność Prezydenta w niewykonaniu wskazanego wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości określonej przepisami prawa; 4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Odpowiadając na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że opisana na wstępie nieruchomość została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Na mocy art. 1 tego dekretu przedmiotowy grunt przeszedł na własność gminy [...], a następnie na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy Państwowej (Dz.U. z 1950 r. Nr 14 poz.130) stał się własnością Skarbu Państwa. Prezydent podkreślił, że prowadzi postępowanie administracyjne o przyznanie odszkodowania za ww. nieruchomość zgodnie z art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wskazał, iż pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. zwrócił się do Archiwum Państwowego [...] o udzielenie informacji, czy w dniu 21 listopada 1945 r., tj. w dacie wejścia w życie wspomnianego dekretu, na gruncie przedmiotowej nieruchomości znajdowały się budynki mieszkalne (ewentualnie inne zabudowania) z prośbą o określenie ich stanu lub stopnia zniszczeń, przesłanie dokumentów potwierdzających ewentualne istnienie (lub nie) budynków, przesłanie materiałów dotyczących przeznaczenia nieruchomości w ogólnym planie zabudowania [...], zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. Odpowiedź organ otrzymał pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. Następnie pismem z dnia [...] listopada 2020 r. Organ zwrócił się do Spółki [...] S.A. o przedłożenie dokumentów (zaświadczenia) z dawnej księgi pod nazwą hip. nr [...] potwierdzających kto był właścicielem tej nieruchomości w przeddzień wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...], gdyż do akt sprawy złożona została kserokopia Zaświadczenia Państwowego Biura Notarialnego w [...] z dnia [...] września 1990 r. Ponadto Prezydent poinformował pełnomocnika skarżącej o przewidywanym terminie zakończenia postępowania wyznaczonym na dzień [...] czerwca 2021 r. Prezydent zwrócił się również z prośbą do Sądu Rejonowego dla [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych o przesłanie kopii działu I-IV dawnej księgi hipotecznej prowadzonej dla nieruchomości położonej w [...] przy dawnej ul. [...], ozn. hip. nr [...] wraz z umowami, oświadczeniami i wnioskami spisanymi w księdze umów a dotyczącymi działów I,II i III tej księgi w celu zbadania stanu prawnego nieruchomości. Jednocześnie zaznaczył, że podjął czynności mające na celu zlecenie opracowania geodezyjnego dotyczącego sporządzenia mapy z rozliczeniem nieruchomości hipotecznej poprzez sporządzenie mapy sytuacyjnej z określeniem powierzchni, rozliczeniem w działkach ewidencyjnych, ze wskazaniem ich stanu prawnego oraz wkreślenie i rozliczenie w strefach zabudowy planu z 1931 r. Pismem z dnia [...] maja 2021 r. Prezydent wskazał, że decyzją z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] odmówił skarżącej spółce przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, załączając do tego pisma kopię owej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako ppsa, w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 ppsa). Z kolei grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 ppsa). Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 578/12, Lex nr 1252111). Z analizy akt sprawy wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 23 maja 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 261/16, zobowiązał Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku z dnia 26 czerwca 2014 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ulicy [...] - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Akta te wraz z prawomocnym ww. wyrokiem wpłynęły do organu 24 sierpnia 2016 r. i od tej daty, zgodnie z art. 286 § 2 ppsa, rozpoczął swój bieg wyznaczony wyrokiem termin w jakim sprawa, w której organ pozostawał bezczynny, winna być rozpoznana. W konsekwencji upłynął on 24 listopada 2016 r. Prezydent [...] powołany wyrok wykonał natomiast dopiero w maju 2021 r. i decyzją z dnia [...] maja 2021 r., nr [...], rozpoznał opisany wniosek odmawiając skarżącej spółce przyznania odszkodowania za opisaną na wstępie nieruchomość. Przy czym stosownie do treści art. 154 § 3 ppsa wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Sytuacja taka ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Skoro zatem Prezydent w terminie wyznaczonym wyrokiem sprawy nie załatwił - to wniosek o wymierzenie mu z tego powodu grzywny jest niewątpliwie uzasadniony. Zważyć bowiem należy, że niewykonywanie wyroków sądów godzi w samą istotę zasady praworządności, którą organy administracji publicznej są bezwzględnie związane (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 kpa) i w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. Skutkowało to wymierzeniem organowi grzywny w kwocie 5000 zł, której wysokość mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 ppsa i jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Sąd. Jednocześnie podkreślić należy, że wymierzenie grzywny organowi, na podstawie art. 154 § 1 ppsa, ma za zadanie nie tylko skłonienie organu do wywiązania się z nałożonego na niego prawomocnym wyrokiem obowiązku, ale zawiera też element represyjny, stanowiący w istocie sankcję za ignorowanie przez zobowiązane organy orzeczeń sądowych. Podnieść także należy, że rozpoznając sprawę, Sąd jednocześnie - stosownie do art. 154 § 2 ppsa - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sąd stanął na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie zaistniała bezczynność ze względu na bardzo duże przekroczenie terminu do wykonania wyroku nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Zastrzeżenia Sądu budzi okoliczność, że organ - mimo wyroku Sądu stwierdzającego bezczynność Prezydenta i mimo uprzedniego ukarania go grzywną za niewykonanie wyroku - sprawę załatwił i rozpoznał wniosek odszkodowawczy dopiero w dniu [...] maja 2021 r., czyli po upływie prawie 5 lat od terminu zakreślonego powołanym wyrokiem z dnia 23 maja 2016 r. Z punktu widzenia zasady praworządności, która ze swej istoty stanowi o działaniu zgodnym z prawem, nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której wyrok Sądu nie jest wykonywany. Przy czym Sądowi znany jest z urzędu fakt, że sprawy gruntów [...] należą, z uwagi na swój historyczny charakter, do spraw trudnych i skomplikowanych, jak też okoliczność wpływu dużej ich ilości do organu. Powyższe nie może jednak wpłynąć na dokonaną ocenę, gdyż działanie organu w niniejszej sprawie było opieszałe, niesprawne i nieskutecznie, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy. Od dnia 29 czerwca 2017 r., tj. od dnia wpływu do organu prawomocnego wyroku sygn. akt I SA/Wa 232/17 o ukaraniu Prezydenta po raz pierwszy grzywną za niewykonanie wspomnianego wyroku z 2016 r., pierwszą czynność mającą odzwierciedlenie w materiale dowodowym a zmierzającą do załatwienia sprawy organ wykonał dopiero w dniu [...] listopada 2017 r., kiedy wystąpił do Sądu Rejonowego dla [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych o nadesłanie dokumentów. Pismem z ww. daty poinformował również pełnomocnika skarżącej spółki o aktualnym toku postępowania, wskazując przewidywany termin jego zakończenia na dzień 30 czerwca 2021 r. Organ poinformował ponadto o podjęciu kroków w celu zlecenia opracowania geodezyjnego w sprawie. Przy czym wydaje się, że Prezydenta do aktywności zmobilizowało głównie wystąpienie przez stronę z niniejszą skargą z dnia [...] października 2020 r. na niewykonanie wyroku. Przedstawiony sposób działania organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa). Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Sąd uwzględnił w sprawie okoliczność okresowego zawieszenia terminów procesowych spowodowanych przez COVID-19. W niniejszej sprawie zdaniem Sądu wystąpiły przesłanki przemawiające za przyznaniem na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 5000 zł. Kwota ta stanowi formę rekompensaty dla skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie sprawy zainicjowanej opisanym na wstępie wnioskiem odszkodowawczym. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 oraz art. 154 § 2 zd. drugie ppsa orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 154 § 7 ppsa. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa.