I SA/Wa 69/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Elżbieta Lenart Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2011 r. sprawy ze skargi T. S. na uchwałę Zarządu [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie skierowania do zawarcia umów najmu lokalu [...] oddala skargę. Zarząd [...] W. uchwałą z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w sprawie skierowania do zawarcia umów najmu lokali socjalnych z mieszkaniowego zasobu W. skierował m.in. T. S. do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego nr [...], położonego w W. przy ulicy [...]. Jako podstawę prawną wydanej uchwały Zarząd wskazał art. 14 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów oraz § 14 ust. 1 pkt 3 uchwały Rady W. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego W. Jednocześnie jako uzasadnienie wskazanej uchwały z dnia [...] sierpnia 2010 r. Zarząd podał konieczność realizacji wyroku eksmisyjnego z dnia [...] marca 2008 r. sygn. akt: [...]. Na uchwałę w sprawie skierowania do zawarcia umowy najmu lokali socjalnych z mieszkaniowego zasobu W. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła T. S. W uzasadnieniu skargi zarzuciła zaskarżonej uchwale rażące naruszenie przepisów prawa, m.in. przepisu § 27 pkt 1 uchwały Rady W. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego W. poprzez nieuwzględnienie stanu zdrowia skarżącej przy skierowaniu jej do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego oraz art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów (...) poprzez skierowanie skarżącej do lokalu niespełniającego warunków lokalu socjalnego. Skarżąca podniosła także naruszenie jej interesu poprzez skierowanie jej do najmu lokalu socjalnego, w którym ze względu na stan zdrowia oraz stan lokalu nie może zamieszkać, przez co naruszono prawo skarżącej do otrzymania lokalu socjalnego. Z uzasadnienia skargi wynika, że zaskarżoną uchwałą skarżąca została skierowana do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego nr [...], położonego w W. przy ul. [...]. Po obejrzeniu rzeczonego lokalu skarżąca stwierdziła, że lokal ten nie nadaje się na stały pobyt ludzi i nie spełnia wymagań lokalu socjalnego, a przy skierowaniu nie został uwzględniony jej stan zdrowia. W związku z powyższym, pismem z dnia 14 października 2010 r., skarżąca wezwała Zarząd [...] do usunięcia naruszenia prawa poprzez skierowanie jej do innego lokalu, spełniającego wymogi lokalu socjalnego oraz nadającego się na stały pobyt ludzi oraz uwzględnienie stanu zdrowia skarżącej. Do dnia wniesienia skargi skarżąca nie otrzymała odpowiedzi, poza informacją, że sprawa zostanie przedłożona Zarządowi [...] do rozstrzygnięcia oraz treścią uchwały nr [...]. Skarżąca wyjaśniła, że przedstawiony jej lokal nr [...] jest lokalem położonym na [...] piętrze, w budynku bez windy. Lokal jest [...]. W lokalu brak jest również [...], a na ewentualne [...] skarżącej, utrzymującej się z renty, nie stać. Skarżąca cierpi na [...], powodującą m.in. [...]. Z powodu choroby nie jest w stanie wchodzić na [...] piętro. Nadto kilka chwil, które skarżąca spędziła w opisanym lokalu, spowodowały u niej natychmiastowe [...]. Zamieszkanie w lokalu nr [...] stwarzałoby dla skarżącej zagrożenie zdrowia i życia, gdyż przebywanie w takich warunkach może spowodować [...] prowadzący do [...]. Leczenie [...] natomiast polega w dużej mierze na unikaniu czynników ją wywołujących, czyli np. [....] pomieszczeń. Skarżąca podniosła, że zgłaszając te uwagi w Wydziale Zasobów Lokalowych w [..], usłyszała od pracownika Wydziału Zasobów Lokalowych w [...], że lokal został jej "dany" za karę, nie w nagrodę, więc nie może się więcej spodziewać. O jaki system kar i nagród urzędnikowi chodziło, tego skarżąca nie wie, bowiem z tego, co skarżącej wiadomo urzędnicy samorządu terytorialnego pracujący w wydziałach lokalowych nie dysponują żadnym prawem nakładania kar i nagród na członków wspólnoty samorządowej, na rzecz których pracują. Ponadto skarżąca powołała treść art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorowi oraz § 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 26 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania w sprawach o opróżnienie lokalu lub pomieszczenia albo o wydanie nieruchomości oraz szczegółowych warunków, jakim powinno odpowiadać tymczasowe pomieszczenie i przepisu art. 1046 § 6 kpc i uznała, że lokal socjalny musi umożliwiać normalne funkcjonowanie (przygotowywanie i spożywanie posiłków, spanie, przyjmowanie gości, ochronę przed warunkami atmosferycznymi, utrzymywanie higieny osobistej, etc). Musi posiadać jako minimum możliwość ogrzewania, urządzenie do przygotowywania posiłków, posiadać niezawilgocone przegrody budowlane i spełniać inne podobne warunki. Skarżąca podniosła, że funkcją lokali socjalnych jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych osób, które ze względu na ciężką sytuację życiową i materialną nie są w stanie bez pomocy ze strony Państwa/samorządu terytorialnego zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych, prawo to ustalane jest wyrokiem sądu. Czynsz lokali socjalnych jest obniżony nawet w stosunku do lokali komunalnych, w związku z czym stwierdzenie, że w lokalu socjalnym może zostać zainstalowane [...] należy uznać, w jej ocenie, za wykwit sprzecznego z logiką myślenia. Ustalenie prawa do lokalu socjalnego wynika z ciężkiej sytuacji finansowej i należy założyć, że osoby posiadającej takie prawo z całą pewnością nie będzie stać na [...], wobec czego nie można zakładać, że w lokalu socjalnym może funkcjonować [...]. Kierując osobę uprawnioną do zawarcia umowy najmu konkretnego lokalu Zarząd powinien, zdaniem Skarżącej, kierować się wytycznymi przepisu § 27 uchwały, tj. wziąć pod uwagę stan zdrowia osoby mającej zamieszkać w konkretnym lokalu, w niniejszym przypadku chorobę przewlekłą, na którą cierpi skarżąca, a więc skierowanie jej do najmu lokalu nr [...] jest dowodem na niewzięcie pod uwagę stanu zdrowia skarżącej ([...]). Wskazując na powyższe skarżąca podniosła, że w jej ocenie przedmiotowa sprawa mieści się w kognicji sądu administracyjnego, na dowód czego przytoczyła treść uchwały Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2008 r. W odpowiedzi na skargę Zarząd [...] wniósł o jej odrzucenie z powodu cywilnoprawego charakteru sprawy. Jednocześnie wskazał, że skarżącą do przyznania jej lokalu z zasobów mieszkalnych gminy skierował sąd prawomocnym wyrokiem z dnia [...] marca 2008 r. sygn. akt [...]. Na rozprawie w dniu 11 października 2011 r. T. S. poparła swoją skargę i wyjaśniła, że obecnie w sądzie cywilnym toczy się postępowanie mające na celu ocenę prawidłowości działań komornika, który w dniu [...] października 2010 r. dokonał eksmisji z zajmowanego przez nią dotychczas lokalu. Sprawa toczy się z powództwa złożonego pod koniec 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjny jest uchwała Zarządu [...] W. z dnia [...] sierpnia 2010 r. kierująca skarżącą do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego z mieszkaniowego zasobu W., położonego w W. przy ulicy [...], lokal nr [...]. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sąd podziela pogląd zawarty w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OSK 415/09 (tak samo: uchwała siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia z dnia 5 listopada 1997 r. sygn. akt III ZP 37/97 oraz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 799/09, z dnia 22 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 679/07; z dnia 22 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 362/10, wszystkie publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy uregulowane w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego nie przewidują załatwiana spraw przyznawania lokali socjalnych w formie jakiegokolwiek aktu administracyjnego. Zarówno bowiem odpłatne używanie lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy (art. 5 cyt. ustawy) jak i najem wydzielonych z tego zasobu lokali socjalnych (art. 23 ustawy) regulowane są umowami cywilnoprawnymi i wszelkie spory w takim przypadku rozstrzygać będą sądy powszechne. Kwestia zapewnienia lokali socjalnych oraz lokali zamiennych należy jednak, zgodnie z tą ustawą, do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1 i 2) i gmina realizuje w tym zakresie zadania z zakresu administracji publicznej. Nie oznacza to jednak, że musi to czynić w formach zwykle przewidzianych dla tego rodzaju działalności organu administracji publicznej, tj. w formach aktów administracyjnych wydawanych w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszym przypadku kwestie te są bowiem załatwiane w formie cywilnoprawnej. W sprawie objętej skargą organy prowadziły postępowanie w oparciu o uregulowania zawarte w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (j.t. z 2005 r. Dz. U. Nr 31, poz. 266, ze zm.). Przepisy te określają m.in. tryb udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę. W celu realizacji zadań, o których mowa w art. 4 tej ustawy, gmina może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy (art. 20 ust. 1 ustawy). Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08 (publ. ONSAiWSA 2008/6/90) postępowanie w zakresie udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę ma dwa etapy. W pierwszym, wnioskujący o najem lokalu składa wniosek, który podlega analizie i weryfikacji przez właściwy organ gminy bądź osobę upoważnioną oraz zaopiniowaniu przez komisję lokalową, a następnie wniosek jest rozpoznawany, skutkiem czego następuje zakwalifikowanie i umieszczenie na liście oczekujących na najem lokalu, bądź odmowa zakwalifikowania i umieszczenia na liście. Zatem w pierwszym etapie działanie organu ma charakter administracyjnoprawny, bowiem organ decyduje o tym, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zakresie jej potrzeb mieszkaniowych, z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Etap ten jest wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza drugi etap postępowania w zakresie udzielania pomocy mieszkaniowej związany z podjęciem czynności cywilnoprawnych, zmierzających do zawarcia umowy najmu. Uwzględniając powyższe rozważania, stwierdzić należy, że przedmiotem rozpatrywanej sprawy nie jest uchwała Rady Gminy w sprawie zakwalifikowania skarżącej na listę osób oczekujących na przydział lokalu socjalny, lecz uchwała Zarządu [...] W. z dnia [...] sierpnia 2010 r. kierująca już skarżącą do zawarcia umowy najmu konkretnego lokalu socjalnego z mieszkaniowego zasobu W., która podjęta została już po zakończeniu pierwszego etapu postępowania mającego administracyjnoprawny charakter, tj. po umieszczeniu skarżącej na liście osób zakwalifikowanych do otrzymania przydziału lokalu socjalnego i zakwalifikowaniu jej osoby na listę osób oczekujących na najem lokalu z zasobów mieszkaniowych gminy. Czynności związane z samą umową najmu, w tym informacja o wskazaniu lokalu socjalnego, czy też skierowanie do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego nie są natomiast, zdaniem Sądu, związane z wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy, nie mogą zatem stanowić rozstrzygnięcia o charakterze administracyjnoprawnym (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 2140/06, publ. LEX nr 339411). Czynności te podejmowane w drugim etapie postępowania w sprawie przydziału lokalu socjalnego z mieszkaniowego zasobu gminy mają charakter cywilnoprawny, zmierzają bowiem do nawiązania stosunku cywilnoprawnego najmu lokalu. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r., jeżeli w wyroku nakazującym opróżnienie lokalu sąd przyzna określonej osobie uprawnienie do otrzymania lokalu socjalnego, obowiązek zapewnienia lokalu socjalnego ciąży na gminie właściwej ze względu na miejsce położenia lokalu podlegającego opróżnieniu. Orzekając o uprawnieniu do lokalu socjalnego sąd nakazuje wstrzymanie wykonania opróżnienia lokalu do czasu złożenia przez gminę oferty zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. Oznacza to, że Sąd w prawomocnym orzeczeniu eksmisyjnym oznacza krąg podmiotów uprawnionych do otrzymania lokalu socjalnego na tej podstawie (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2010 r. I OSK 732/10). Zasady realizacji wyroków sądu orzekających eksmisję i przyznających prawo do lokalu socjalnego określają zaś przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. oraz przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. W świetle art. 776 kodeksu postępowania cywilnego postanowienie o nadaniu wyrokowi klauzuli wykonalności oznacza, że tytuł ten nadaje się do wykonania, że dopuszczalne jest prowadzenie na jego podstawie egzekucji i że organ egzekucyjny powinien tytuł ten wykonać. Z ogólnej zasady prawomocności orzeczeń sądowych (art. 365 § 1 kpc) wynika, że nie tylko strony postępowania i sąd, który orzeczenie wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także osoby trzecie, związane są tym orzeczeniem. Także w tym aspekcie trzeba oceniać przewidziany w ustawie obowiązek gminy zapewnienia lokalu socjalnego osobie, której sąd w prawomocnym wyroku przyznał prawo do takiego lokalu. W rozpatrywanej sprawie obowiązek dostarczenia lokalu socjalnego nałożył na gminę sąd w postępowaniu cywilnym. Wszelkie zatem kwestie związane z ewentualnym prawem do lokalu socjalnego winny, zdaniem Sądu, być rozstrzygane w postępowaniu cywilnym. Gmina, wypełniając nałożony przez sąd w postępowaniu eksmisyjnym obowiązek, zwraca się z ofertą zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego, który to lokal musi spełniać wymogi przewidziane ustawą o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Były lokator może odmówić przeprowadzki do wskazanego lokalu, jeśli uważa, że nie spełnia on ustawowych wymogów lokalu socjalnego, co może stanowić początek sporu o charakterze cywilnoprawnym, do rozstrzygnięcia którego właściwy jest jedynie sąd powszechny. Jeżeli tego nie uczyni z chwilą przyznania lokalu socjalnego z zasobu gminy, wierzycielowi wyroku eksmisyjnego przysługuje prawo do zwrócenia się do sądu o nadanie klauzuli wykonalności zapadłemu orzeczeniu, a następnie może on skierować sprawę do komornika celem jego egzekucji. Dostarczenie lokalu socjalnego przez gminę stanowi zatem formę wykonania wyroku eksmisyjnego. Zdaniem Sądu sposób realizacji prawomocnych wyroków eksmisyjnych oraz rozstrzyganie powstałych na tym tle ewentualnie sporów określają przepisy kodeksu postępowania cywilnego oraz ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. Oznacza to brak kognicji sądów administracyjnych w tego typu sprawach. Biorąc pod uwagę, że w ocenie Sąd, zaskarżona uchwała w sprawie skierowania skarżącej do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego pozostaje poza wskazanym w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) zakresem kognicji sądu administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 powołanej ustawy orzekł jak w sentencji.