I SA/Wa 69/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant referent stażysta Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2017 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie przejęcia gospodarstwa rolnego oddala skargę. Decyzją z [...] listopada 2016 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] października 2016 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...] sierpnia 1979 r. nr [...] o przejęciu na własność Państwa części nieruchomości wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego położonego we wsi [...], stanowiącego własność Z. B., oznaczonej jako działka ew. nr [...] o pow. [...] ha. Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Z. B. była właścicielką gospodarstwa rolnego położonego we wsi [...] o łącznej pow. [...] ha, które nabyła Aktem Własności Ziemi z [...] lutego 1975 r., składającego się w dacie nabycia z [...] parcel oznaczonych nr [...],[...],[...],[...] i [...]. Ostatnie trzy parcele zmieniły oznaczenie geodezyjne na działkę nr [...], która z kolei uległa podziałowi na działki nr [...] (o pow. [...]ha) i [...] (o pow. [...] ha). Podział działki nr [...] nastąpił w związku z decyzją Wojewody [...] o z [...] listopada 1979 r. podjętą w przedmiocie zatwierdzenia projektu wymiany gruntów na terenie wsi [...]. Decyzją z [...] sierpnia 1979 r. Naczelnik Gminy w [...], w następstwie rozpoznania wniosku Z. B. z [...] czerwca 1979 r., orzekł na podstawie art. 53 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz.U. Nr 32, poz. 140) o odpłatnym przejęciu na rzecz Państwa, części owego gospodarstwa rolnego obejmującej nieruchomość opisaną jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Wnioskiem z [...] listopada 2015 r. Z. B. wystąpiła o stwierdzenie nieważności tej decyzji, podnosząc, że w jej ocenie była ona bezprawna, a jedynym jej celem było uzyskanie dogodnych gruntów dla miejscowej Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej. Decyzją z [...] października 2016 r., po przeprowadzeniu postępowania nieważnościowego, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] oceniając, że nie jest ona obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, ani żadną inną wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. Odwołując się do treści art. 53 ustawy z 27 października 1977 r, Minister wywodził, że wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki warunkujące odpłatne przejęcie nieruchomości zaistniały. Przejęcie to nastąpiło bowiem od właścicielki nieruchomości, ta nie spełniała wówczas warunków do uzyskania emerytury lub renty inwalidzkiej na podstawie powołanej ustawy. Miała ona wówczas 30 lat, a brak jest dowodów pozwalających na wyprowadzenie wniosku, że mogła być w tym czasie zaliczona do I lub II grupy inwalidzkiej na podstawie powyższej ustawy. Złożyła także – jednoznaczny w swojej treści - wniosek o odpłatne przejęcie na własność Państwa działki nr [...]. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Z. B. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc iż w dacie wydawania decyzji przez Naczelnika Gminy w [...], działka oznaczona nr [...] nie istniała, gdyż powstała dopiero z dniem uprawomocnienia się decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1979 r. zatwierdzającej projekt wymiany gruntów we wsi [...]. Tym samym Naczelnik Gminy orzekał o działce nieistniejącej. Decyzją z [...] listopada 2016 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał swoją poprzednią decyzję w mocy, podzielając przywołaną w niej argumentację. Odnosząc się natomiast do stanowiska strony przedstawionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zauważał, że okoliczności przez nią podnoszone nie mogą prowadzić do stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji. Zwracał mianowicie uwagę, że przedmiotem rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 53 ustawy z dnia 27 października 1997 r. mogła być całość lub cześć nieruchomości wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego, a nie działka ewidencyjna. W tym kontekście zatem dopuszczalne jest traktowanie przyjętego w decyzji Naczelnika Gminy rozstrzygnięcia jako odnoszącego się do przejęcia części nieruchomości o pow. [...] ha z nieruchomości obejmującej pierwotną działkę nr [...] o ogólnej pow. [...] ha. Wskazywał nadto na fakt oznaczenia nieruchomości jako działki nr [...] przez jej właścicielkę we wniosku z [...] czerwca 1979 r., co prowadzić musi do wniosku, że owo oznaczenie – zawarte w projekcie wymiany gruntów – musiało być jej znane jeszcze przed zatwierdzeniem tego projektu.. Na powyższą decyzję Z. B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, 8, 9, 75 § 1, 77 § 2, 78 § 1 i art. 80 k.p.a. W obszernych motywach skargi wywodziła, iż w dacie podejmowania przez Naczelnika Gminy w [...] decyzji o odpłatnym przejęciu nieruchomości działka ew. nr [...]nie istniała. W tym czasie funkcjonowała bowiem jedynie działka nr [...] i brak w aktach sprawy dokumentu świadczącego, że na dzień [...] sierpnia 1979 r. podział tej działki został zatwierdzony. Zwracała przy tym uwagę, że również decyzja Wojewody [...] z [...] sierpnia 1979 r. w sprawie podjęcia postępowania w przedmiocie wymiany gruntów, zatwierdzona decyzją owego organu z [...] listopada 1979 r. dotyczy działki nr [...] o pow. [...] arów, co również świadczy o tym, że w chwili wydawania decyzji przez Naczelnika Gminy w [...] działka oznaczona nr [...]nie istniała. W związku z czym postępowanie w sprawie odpłatnego jej przejęcia winno być umorzone. Podjęcie zaś przez Naczelnika Gminy decyzji o przejęciu nieistniejącej działki świadczy jej zdaniem o niewykonalności tej decyzji i wydaniu jej z rażącym naruszeniem prawa. Podnosiła jednocześnie argument, iż na te okoliczności zwracała uwagę w toku postępowania nadzorczego. Mimo to w uzasadnieniu decyzji brak jest analizy podawanych przez nią informacji, a także informacji podawanych przez Starostę [...] dotyczących okoliczności wydzielenia ww. działki. Zaś sama ocena materiału dowodowego zgromadzonego w aktach, została jej zdaniem dokonana w sposób wybiórczy, co skutkowało błędnymi ustaleniami i nieuprawnionym przyjęciem, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie naruszała prawa w sposób rażący. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji jak też uchylenie poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2016 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest niezasadna. Na wstępie należy podkreślić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem szczególnym, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można takie rozstrzygnięcie wzruszyć. Skoro zaś stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady stabilności decyzji, może mieć ono miejsce jedynie w przypadku, gdy badana w tym trybie decyzja dotknięta jest w sposób oczywisty przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym nie rozstrzyga się więc ponownie istoty sprawy (tu kwestii przejęcia odpłatnego części nieruchomości rolnej na rzecz Państwa), ale jedynie ocenia legalność wydanego w niej rozstrzygnięcia, na gruncie obowiązujących w dacie jego wydawania przepisów, w kontekście ustalonego wówczas przez organy stanu faktycznego. Materialnoprawną podstawę weryfikowanych przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...] sierpnia 1979 r., stanowił art. 53 ust. 1 ustawy 27 października 1977 r. - o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz.U. Nr 32, poz. 140), zgodnie z którym, jeżeli właściciel gospodarstwa rolnego nie spełnia warunków do uzyskania emerytury lub renty inwalidzkiej na podstawie ustawy, nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogą być na jego wniosek w całości lub w części przejęte odpłatnie przez Państwo. Przywołany przepis uzależniał zatem odpłatne przejęcie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego w całości lub w części od złożenia przez ich właściciela w tym przedmiocie wniosku przy jednoczesnym braku spełnienia przezeń warunków do uzyskania emerytury lub renty inwalidzkiej na podstawie ustawy. Te zaś określone były - w jeśli chodzi o emeryturę - w art. 2 powołanej ustawy, a w odniesieniu do renty inwalidzkiej w jej art. 10. Uzyskanie prawa do emerytury przez rolnika uwarunkowane zostało spełnieniem m.in. kryterium wieku, który w przypadku kobiet ustalony został na 60 lat, względnie 55 lat, jeśli była ona kombatantem (art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy). Z kolei dla uzyskania renty inwalidzkiej koniecznym było spełnienie m.in. wymogu zaliczenia rolnika do I lub II grupy inwalidów (art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy). Z niespornych ustaleń stanu faktycznego wynika, że skarżąca była właścicielem gospodarstwa rolnego położonego we wsi [...], w skład którego wchodziła m.in. nieruchomość oznaczona jak działka ew. nr [...] o pow. [...] ha, z której następnie wyodrębniono działkę nr [...] o pow. [...] ha. Poza sporem jest także, że podaniem z [...] czerwca 1979 r. wniosła ona o odpłatne przejęcie części należących do niej gruntów rolnych, oznaczając je jako działkę nr [...] o wyżej wskazanym areale oraz wyrażając akceptację dla ustalonej za nie ceny w wysokości [...]. Z akt sprawy wynika przy tym, że nie spełniała ona wówczas określonego przez ustawodawcę kryterium wieku uprawniającego do emerytury. Miał bowiem niespełna 31 lat. Brak jednocześnie dowodów (skarżąca na takowe także się nie powołuje), które potwierdzałyby, że w tym okresie zaliczona została do I lub II grupy inwalidów, co przy spełnieniu pozostałych warunków z art. 10 ust. 1 pkt 2-4 ustawy z 27 października 1977 r. uprawniałoby ją do renty inwalidzkiej. Spełnione zatem zostały materialnoprawne przesłanki odpłatnego przekazania na rzecz Skarbu Państwa powyżej nieruchomości. Ustalenia te nie budzą wątpliwości Sądu i co do zasady nie są przez stronę kwestionowane. Przyczyny, w których upatruje ona kwalifikowanej wady prawnej decyzji Naczelnika Gminy w [...], prowadzącej do jej nieważności, tkwić mają natomiast w niewłaściwym oznaczeniu przejętej nieruchomości, a to w związku z tym, że tworząca ją działka nr [...] (ujęta w decyzji) została geodezyjnie wyodrębniona z działki nr [...] dopiero po wydaniu tej decyzji, co związane było z kolei z prowadzonym wówczas na terenie wsi [...] postępowaniem w przedmiocie wymiany gruntów, zakończonym decyzją Wojewody [...] z [...] listopada 1979 r. To zaś oznaczać ma, że w dacie jej podejmowania ([...] sierpnia 1979 r.) brak było przedmiotu (nie istniała działa o nr [...]), w stosunku do którego Naczelnik Gminy mógł prowadzić postępowanie administracyjne, a w konsekwencji wydana przezeń merytoryczna decyzja była niewykonalna i rażąco naruszała prawo. Ze stanowiskiem tym jednak nie sposób się zgodzić. Jak bowiem zasadnie zauważał Minister, przedmiotem odpłatnego przejęcia w trybie art. 53 ustawy z dnia 27 października 1977 r. mogła być cała lub część nieruchomości wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego, a nie działka ewidencyjna. Nieruchomość zaś to część powierzchni ziemskiej stanowiąca odrębny przedmiot własności (art. 46 § 1 kc). W tej sytuacji nawet jeśli oznaczenie geodezyjne części należącej do rolnika nieruchomości gruntowej przywołane w tej decyzji (w tym wypadku opisanej jako działka nr [...]) nie było zbieżne z jej oznaczeniem funkcjonującym w ówcześnie prowadzonym dla nieruchomości rejestrze gruntów (ze względu na niewydzielenie jej w tym czasie z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]), nie oznacza to, że sam przedmiot rozstrzygania nie istniał, a przez to decyzja tak go definiująca rażąco naruszała prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tym bardziej, że w świetle treści ujętego w decyzji Naczelnika Gminy w [...] rozstrzygnięcia, identyfikacja owego przedmiotu nie nastręcza jakichkolwiek trudności. Godzi się bowiem zauważyć, że poza wspomnianym geodezyjnym oznaczeniem, podano w nim zarówno lokalizację części przejmowanej odpłatnie nieruchomości (wieś [...]), jej areał ([...] ha), a także pozycję rejestru gruntów, pod którą ona figuruje (134) – vide pkt 1 sentencji. O rażącym zaś naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z utrwalonym w tym względzie poglądem judykatury, decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – a więc skutki, które wywołuje decyzja niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1683/11 Lex nr 1356965). Żadna z tych przesłanek w niniejszej sprawie nie zachodzi. Nie ma również racji skarżącą, że kontrolowana przez Ministra decyzja obarczona była wadą trwałej niewykonalności. (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.). Ta bowiem ma miejsce wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków i uprawnień zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Przy czym niewykonalność ta musi istnieć już w dacie wydania decyzji, zaś przeszkody ją powodujące trwają cały czas, aż do stwierdzenia jej nieważności. Takie zaś w rozpoznawanej sprawie nie wstępują. Nie jest nią zwłaszcza posłużenie się przez organ nieadekwatnym do obiektywnie istniejącego w dacie orzekania oznaczeniem geodezyjne przejmowanej części nieruchomości. Niezależnie od powyższego formułowane obecnie przez skarżącą zarzuty dotyczące niewłaściwego oznaczenia przez Naczelnika Gminy przedmiotu rozstrzygnięcia, muszą budzić o tyle zdziwienie, że w tożsamy sposób ów przedmiot definiowała ona w swoim wniosku z [...] czerwca 1979 r o przejęcie nieruchomości rolnej, a wydanej w jego uwzględnieniu decyzji, mimo że była jej doręczona, przez 36 lat nie kwestionowała. Świadczyć to może, na co słusznie zwracał uwagę Minister, że opracowany już wówczas projekt podziału tej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] mógł być jej znany i akceptowany. Konkludując zatem stwierdzić należy, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wobec niestwierdzenia ww. wad prawnych, ani innych kwalifikowanych wad opisanych w art. 156 § 1 k.p.a., którymi byłaby obciążona kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja Naczelnika Gminy w [...], zasadnie odmówił stwierdzenia jej nieważności. Stan faktyczny sprawy - w kluczowych dla oceny legalności tej decyzji aspektach – został w ocenie Sądu ustalony prawidłowo i przy poszanowaniu ustanowionej zasady prawdy obiektywnej. Nie jest on przy tym, jak wskazano na wstępie, w kluczowych jego elementach co do zasady kwestionowany i znajduje oparcie w zgromadzonych w aktach dokumentach, które zostały przez organ nadzoru podane właściwej, kompleksowej ocenie. Wbrew zarzutom skargi, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w uzasadnieniu decyzji z [...] listopada 2016 r. ustosunkował się do argumentów strony zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, które w istocie koncentrowały się na wykazywaniu, że w dacie wydania decyzji przejmującej odpłatnie nieruchomość, ujęta w decyzji Naczelnika Gminy działka nie istniała. Do tego zaś zarzutu i uzasadniającej go argumentacji Minister odniósł się wprost na str. 3 uzasadnienia swojej decyzji. Z tych wszystkich względów sformułowane w skardze zarzuty naruszenia przez ów organ przepisów procedury administracyjnej uznać należy za chybione. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.