I SA/Wa 690/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant Ewa Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2010 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2007 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy W. z dnia [...] listopada 1979 r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem zabudowanej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], o pow. [...] m² z ogólnej powierzchni [...] m². Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] listopada 1979 r. nr [...] Naczelnik Miasta i Gminy W. po rozpatrzeniu wniosku Dyrekcji Rozbudowy Miasta W., działając na podstawie art. 1, 2, 3 ust. 1, art. 15 i 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 10, poz. 64 ze zm.) orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa zabudowanej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], o pow. [...] m², stanowiącej własność J. R. Jednocześnie, w oparciu o opinię rzeczoznawców Urzędu W. oraz protokół z rozprawy wywłaszczeniowej z dnia [...] listopada 1979 r., ustalono odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości [...] zł. Wnioskiem z dnia 20 stycznia 2000 r. J. R. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1979 r., wskazując, że postępowanie zostało przeprowadzone bez jej udziału. Ponadto zdaniem wnioskodawczyni także ustalenie odszkodowania odbyło się bez możliwości zajęcia stanowiska przez stronę podczas rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1979 r. wskazując, że sytuacja, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu stanowi przyczynę wznowienia postępowania wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, nie zaś przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższa decyzja uchylona została przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] maja 2002 r., nr [...]. W uzasadnieniu stwierdzono, że organ wojewódzki nie wyjaśnił zarzutu zaniechania doręczenia właścicielce wywłaszczonej nieruchomości zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, jak i nieprawidłowego poinformowania w wezwaniu na rozprawę o miejscu jej przeprowadzenia. Decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] Wojewoda [...] ponownie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1979 r. wskazując, że sytuacja, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu stanowi przyczynę wznowienia, nie zaś przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższa decyzja utrzymana została w mocy decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...]. Wyrokiem z dnia 24 marca 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 77/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. R. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 2003 r. wskazując, że nie ma podstaw do przyjęcia, że decyzja wywłaszczeniowa rażąco naruszała art. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Na skutek skargi kasacyjnej J. R. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 lipca 2006 r. sygn. akt I OSK 979/05 uchylił zaskarżony wyrok z dnia 24 marca 2005 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 listopada 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1633/06 uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 2003 r. oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2002 r. W uzasadnieniu wskazał, że organy powinny dokładnie wyjaśnić podstawy prawne działania Dyrekcji Rozbudowy Miasta W. jako "inwestora zastępczego" oraz aktualną sytuację przedmiotowej działki, w szczególności fakt jej podziału na dwie części. W związku z tym powinny rozważyć problem ewentualnych nieodwracalnych skutków prawnych. Ponadto, zdaniem Sądu, obie decyzje naruszały prawo tj. art. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. oraz wydano je bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, co doprowadziło do naruszenia art. 7, 77 i 80 kpa. Decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1979 r. wskazując, że dodatkowe ustalenia na temat podstawy prawnej działania Dyrekcji Rozbudowy Miasta W. oraz na temat aktualnego stanu prawnego wywłaszczonej nieruchomości nie wykazały istnienia przyczyn nieważności określonych w art. 156 § 1 kpa. W świetle przepisów ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. Nr 47, poz. 277) oraz rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 1 października 1974 r. w sprawie określenia rodzaju spraw z zakresu administracji państwowej, które z upoważnienia wojewodów i naczelników powiatów mogą być załatwiane przez kierowników terenowych zjednoczeń, przedsiębiorstw, zakładów i instytucji (Dz. U. Nr 36, poz. 214) terenowe organy stopnia wojewódzkiego i powiatowego mogły upoważnić kierowników niektórych jednostek organizacyjnych do ubiegania się o wywłaszczenie nieruchomości na cele określone w ust. 2 i 3 art. 3 ustawy wywłaszczeniowej. Organ nadzoru ustalił, że zarządzeniem nr [...] Prezydenta W. z dnia [...] października 1975 r. powierzono Dyrekcji Rozbudowy Miasta W. i innym jednostkom organizacyjnym podporządkowanym [...] Zarządowi Rozbudowy Miasta m.in. koordynację i kompleksowe przygotowanie zabudowy określonych rejonów oraz miast i osiedli województwa [...], a w szczególności przygotowanie terenowo-prawne oraz przygotowanie i realizację infrastruktury technicznej. W odniesieniu do stanu prawnego nieruchomości organ wskazał, że jej wywłaszczona część o pow. [...] m² oznaczona jako działka nr [...] została podzielona na dwie działki nr [...] o pow. [..] m² i nr [...] o pow. [...] m². Działka nr [...] zwrócona została J. R. w 1986 r., natomiast na działce [...] zrealizowany został parking osiedlowy oraz uzbrojenie terenu - infrastruktura osiedla. Następnie działka nr [...] podzielona została na działki nr [...] o pow. [...] m² i nr [...] o pow. [...] m². Po odnowie ewidencji gruntów W., działka nr [...] weszła w skład działki nr [...] z obrębu [...] i została oddana w użytkowanie wieczyste Spółdzielni [...] w W., natomiast działka nr [...] weszła w skład działki nr [...] z obrębu [...], która stanowi ul. [...], zaliczoną do kategorii dróg wojewódzkich, oznaczoną jako droga nr [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania J. R. i J. R., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2007 r. wskazując, że Wojewoda [...], zgodnie z wytycznymi Sądu zawartymi w wyroku z dnia 17 listopada 2006 r., przeprowadził postępowanie wyjaśniające, czy wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na wniosek uprawnionego organu. W treści art. 2 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej wskazano, że wywłaszczenie może nastąpić jedynie na rzecz Państwa. Stosownie do art. 2 ust. 2 o wywłaszczenie mógł się ubiegać zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja państwowa lub przedsiębiorstwo państwowe. Organ wskazał, że w aktach sprawy znajduje się pismo [...] Zarządu Rozbudowy Miasta z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], w którym stwierdzono, że Dyrekcja Rozbudowy Miasta W. była instytucją państwową, co w potwierdza Zarządzenie Prezydenta W. z dnia [...] października 1975 r. nr [...] w sprawie zadań i organizacji służby inwestycyjnej w dziedzinie inwestycji o charakterze miejskim w województwie [...] wykonywanej przez jednostki organizacyjne podporządkowane [...] Zarządowi Rozbudowy Miasta. Zgodnie z treścią § 1 ust. 1 pkt 1 ww. Zarządzenia do zadań jednostek podporządkowanych [...] Zarządowi Rozbudowy Miasta w dziedzinie inwestycji o charakterze miejskim należy koordynacja i kompleksowe przygotowanie zabudowy określonych rejonów oraz miast i osiedli województwa [...], a w szczególności przygotowanie terenowo-prawne. Natomiast w § 3 ust. 1 pkt 2 Zarządzenia powierzono wykonanie zadań określonych w § 1 jednostkom organizacyjnym podporządkowanym [...] Zarządowi Rozbudowy Miasta, a mianowicie Dyrekcji Rozbudowy Miasta W., której statut został zatwierdzony w § 4 ust. 1 pkt 2 Zarządzenia. Z powyższego wynika, że wnioskodawca wywłaszczenia był w przedmiotowej sprawie uprawnionym do działania, szczególnie mając na względzie cel wywłaszczenia tj. budowę osiedla mieszkaniowego zgodnie z lokalizacją z dnia [...] lipca 1977 r. nr [...] i decyzją Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu W. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego osiedla [...] z dnia [...] maja 1979 r. nr [...]. Tym samym brak jest podstaw, by uznać, że w postępowaniu wywłaszczeniowo–odszkodowawczym rażąco naruszono art. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., a późniejszy podział działki i zbycie jej części nie ma wpływu na rozstrzygnięcie. Jednocześnie organ wskazał, że brak akt archiwalnych uniemożliwia ocenę prawidłowości tej decyzji w części ustalonego odszkodowania. Od decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J. R. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu wskazała, że z decyzji Naczelnika Miasta i Gminy W. nie da się wywieść jak działka była przedmiotem wywłaszczenia i w jakich granicach wywłaszczenie nastąpiło. Ponadto w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania źle poinformowano strony o miejscu przeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej tj. wskazano Urząd Miasta i Gminy w W., kiedy rozprawa odbyła się w Urzędzie Powiatowym w W. Ponadto stronom uniemożliwiono skorzystania z przysługującego im prawa zadawania pytań biegłym w kwestii ustalenia wysokości odszkodowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Badając wniesioną skargę pod kątem wskazanych kryteriów należy uznać, że jest ona niezasadna. Przed przystąpieniem do dalszych rozważań zwrócić należy uwagę na okoliczność, że sprawa jest rozpoznawana po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wcześniej wydanego w tej sprawie wyroku przez sąd pierwszej instancji. Oznacza to, że sąd rozpoznając tę sprawę po raz kolejny jest związany orzeczeniem NSA z uwagi na treść art. 190 i art. 170 p.p.s.a. Rozpoznając skargę złożoną w tej sprawie, sąd ma obowiązek zastosować się do stanowiska zajętego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 lipca 2006 r. sygn. akt I OSK 979/05. W sprawie tej była rozpoznawana skarga złożona przez J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 77/05, oddalającego skargę złożoną na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 2003 r. We wniesionej skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie m. in przepisów prawa materialnego tj. art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tj. Dz. U z 1974 r. Nr 10 poz. 64 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię i art. 18 ust. 1 i 2 oraz art. 22 tej ustawy przez ich niezastosowanie. Rozpoznając złożoną skargę Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne naruszenie art. 2 i art. 3 ustawy o wywłaszczeniu, natomiast za niezasadne zostały uznane zarzuty naruszenia art. 19 ust. 1 i 2 ustawy wywłaszczeniowej (zawiadomienie właściciela o terminie rozprawy) oraz art. 22 ustawy wywłaszczeniowej (udział biegłych w postępowaniu). Jak wskazano wyżej, moc wiążąca wcześniejszego orzeczenia z art. 170 p.p.s.a., w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. t. 5 do art. 170 w B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006). Ponadto sąd miał obowiązek uwzględnić - zgodnie z art. 153 p.p.s.a. – ocenę prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1633/06. W uzasadnieniu tego wyroku stwierdzono, że rozpoznając ponownie sprawę organy administracji winny dokładnie wyjaśnić postawy prawne działania Dyrekcji Rozbudowy Miasta W. jako inwestora zastępczego oraz winny wyjaśnić aktualną sytuację przedmiotowej działki. Skutkiem obu wyroków sądów administracyjnych jest zakaz formułowania nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonymi wcześniej przez sądy, a sąd ponownie rozpatrując sprawę zobowiązany jest do podporządkowania się im w pełnym zakresie. Zatem w tym postępowaniu sąd nie miał prawa ponownie zajmować się wszystkimi wskazanymi w skardze zarzutami, gdyż cześć z nich została już wcześniej poddana obowiązującej ocenie. Przechodząc do oceny tych zarzutów, które nie były poddane wcześniejszej obowiązującej ocenie, należy uznać że nie są one uzasadnione. Przedmiotem oceny sądu jest decyzja wydana w postępowaniu nieważnościowym przez Ministra Infrastruktury, odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy W. z dnia [...] listopada 1979 r. nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem od J. R. części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m² z nieruchomości o pow. [...] m² położonej w W. przy ul. [...]. Jak wynika z decyzji wywłaszczeniowej wydanej na podstawie na podstawie art. 2 i 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nieruchomość była niezbędna pod budowę osiedla mieszkaniowego, zgodnie z decyzją lokalizacyjną z dnia [...] lipca 1977 r. nr [...] i decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego osiedla z dnia [...] maja 1979 roku nr [...]. Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wywłaszczenie może nastąpić jedynie na rzecz Państwa. O wywłaszczenie może ubiegać się zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja państwowa lub przedsiębiorstwo państwowe. Wywłaszczenie nie może nastąpić na cele produkcji rolniczej. Stosownie do przepisu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Dodatkowo, na podstawie art. 3 ust. 2 ustawy, na obszarze miasta może być również wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości niezbędny dla planowej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. O wywłaszczenie dla tych celów może ubiegać się tylko terenowy organ administracji państwowej danego miasta. Jako podstawę decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] listopada 1979 r. wskazano art. 3 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Do ustalenia zatem pozostało czy Dyrekcja Rozbudowy Miasta W. należy do jednej z jednostek określonych w art. 2 oraz art. 3 powołanej ustawy. Po uchyleniu decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 2003 r. wyrokiem z dnia 17 listopada 2006 r., uzupełniono materiał dowodowy dotyczący właśnie podstaw działania Dyrekcji Rozbudowy Miasta . Ze znajdującego się w aktach sprawy pisma z dnia 8 sierpnia 2007 r. wynika, że Dyrekcja była instytucją państwową. Potwierdza to w szczególności zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta W. z dnia [...] października 1975 r. w sprawie zadań i organizacji służby inwestycyjnej w dziedzinie inwestycji o charakterze miejskim w województwie [...] wykonywanej przez jednostki organizacyjne podporządkowane [...] Zarządowi Rozbudowy Miasta. Zgodne z § 1 ust. 1 pkt 1 tego zarządzenia do zadań jednostek podporządkowanych [...] Zarządowi Rozbudowy Miasta w dziedzinie inwestycji o charakterze miejskim należy koordynacja i kompleksowe przygotowanie zabudowy określonych rejonów oraz miast i osiedli województwa [...], a w szczególności przygotowanie terenowo-prawne. Natomiast w § 3 ust. 1 pkt 2 Zarządzenia nr 106 powierzono wykonywanie zadań określonych w §1 jednostkom organizacyjnym podporządkowany a mianowicie Dyrekcji Rozbudowy Miasta W. Te ustalenia zdaniem sądu jednoznacznie wskazują, że Dyrekcja Rozbudowy Miasta W. była podmiotem, który mógł wystąpić z wnioskiem o wywłaszczenie zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Zdaniem sądu jest również podmiotem , który mógł ubiegać się o wywłaszczenie nieruchomość dla celów określonych w art. 3 ust. 2 i 3 ustawy wywłaszczeniowej. O wywłaszczenie dla celów tam określonych mógł się ubiegać tylko terenowy organ administracji państwowej danego miasta. Zgodnie z art. 49 obowiązującej w dniu wydania kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych. ( t.j. Dz. U. z 1973 r. Nr 47. poz. 277 ze zm. ) 1. Terenowymi organami administracji państwowej są: 1) w województwie - wojewoda, 2) w województwie stołecznym i miejskim - prezydent miasta, 3) w województwie wrocławskim i mieście [...]. - wojewoda, 4) w mieście liczącym powyżej 50 tys. mieszkańców oraz w mieście będącym siedzibą wojewódzkiej rady narodowej - prezydent miasta, a w mieście do 50 tys. mieszkańców - naczelnik miasta, 5) w dzielnicy miasta - naczelnik dzielnicy, 6) w gminie - naczelnik gminy, 7) w mieście i gminie, w których działa wspólna rada narodowa - naczelnik miasta i gminy. 2. Organy administracji wymienione w ust. 1 pkt 1-3 są terenowymi organami administracji państwowej stopnia wojewódzkiego, a w pkt 4-7 - terenowymi organami administracji państwowej stopnia podstawowego. 3. Prezes Rady Ministrów może ustalić inne miasta, w których terenowym organem administracji państwowej będzie prezydent miasta. 4. Terenowe organy administracji państwowej w zakresie wykonywania zadań rad narodowych działają jako ich organy wykonawcze i zarządzające. Zatem podmioty określone w tym przepisie mogły wystąpić ze stosownym wnioskiem o wywłaszczenie na cele określone w art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku. Nie oznacza to jednak, że wniosek o wywłaszczenie musiał być złożony wyłącznie przez terenowy organ administracji państwowej. Zgodnie bowiem z Rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 1 października 1974 roku w sprawie określenia rodzajów spraw z zakresu administracji państwowej, które z upoważnienia wojewodów i naczelników powiatów mogą być załatwiane przez kierowników terenowych zjednoczeń, przedsiębiorstw, zakładów i instytucji ( Dz. U. Nr 36 poz. 214 ) terenowe organy stopnia wojewódzkiego i podstawowego mogły upoważnić kierowników niektórych jednostek do ubiegania o wywłaszczenie nieruchomości na cele określone w art. 3 ust. 2 i 3 ww. ustawy. Reasumując sąd uznał, że Dyrekcja Rozbudowy Miasta W. mogła być podmiotem , który mógł ubiegać się o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości ewentualnie wystąpić z wnioskiem o wywłaszczenie i kwestionowana decyzja wywłaszczeniowa nie narusza prawa. Uwzględniając powyższe rozważania należy stwierdzić, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Ponieważ jednocześnie brak jest w sprawie okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.