I SA/Wa 695/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2008 r. sprawy ze skargi Prezydenta W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty P. dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] orzekającą o zwrocie niezabudowanej nieruchomości położonej w W. w rejonie ulicy [...], stanowiącej według ewidencji gruntów i budynków działki ewidencyjne: nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m², nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m², nr [...] z obrębu [...] o pow.[...] m², nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m² oraz nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m², składające się na dawną działkę nr [...] z obrębu [...] - na rzecz S. W. Starosta zobowiązał jednocześnie byłego właściciela do zwrotu na rzecz Miasta W. zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie [...] zł. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym: Umową sprzedaży z dnia [...] września 1989 r. zawartą w trybie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) Skarb Państwa nabył od S. W. nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], oznaczoną wówczas jako działka nr [...] z obrębu [...] o obszarze [...] ha, z przeznaczeniem pod budowę [...], na podstawie decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej z dnia [...] grudnia 1976 r., nr [...]. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2005 r. S. W. wystąpił o zwrot wywłaszczonej nieruchomości podnosząc, iż nie została ona zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Starosta P. decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawcy przedmiotowej nieruchomości, zobowiązując go jednocześnie do zwrotu na rzecz W. zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie [...] zł. Organ wskazał, że w myśl art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 262, poz. 2603 ze zm., powoływana dalej jako "u.g.n.") poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie zaś z art. 137 ust. 1 nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu; 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Z akt sprawy wynika, iż cała wywłaszczona nieruchomość nie została dotychczas zagospodarowana na cel wywłaszczenia. Z pisma Urzędu W. [...] z dnia [...] lipca 2005 r. wynika ponadto, że na zwracany teren brak jest decyzji zezwalających na budowę. Oględziny terenu przeprowadzone przez rzeczoznawcę majątkowego w [...] 2006 r. również potwierdziły, iż przedmiotowy teren jest niezabudowany i niezagospodarowany. Nie podjęto na nim żadnych działań zmniejszających lub zwiększających wartość nieruchomości. Nie zrealizowano w terenie przedłużenia ul. [...], jedynie zaplanowano jej przebieg i określono w planie zagospodarowania przestrzennego dane techniczne dotyczące linii rozgraniczających. Organ stwierdził, że zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami podmiot, na rzecz którego dokonano wywłaszczenia, zobowiązany jest do zrealizowania celu wywłaszczenia w terminie 10 lat. Jeżeli pomimo upływu tego terminu cel nie został zrealizowany, to nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W takim przypadku poprzedni właściciel może skutecznie żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Ujęcie danej inwestycji w planie zagospodarowania przestrzennego, bez jej faktycznej realizacji, nie ma żadnego wpływu na ocenę przesłanek dotyczących zwrotu nieruchomości. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Prezydent W., domagając się jej uchylenia z uwagi na wykorzystanie części wywłaszczonej nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia. W uzasadnieniu wskazano, że część działki oznaczonej nr [...] z obrębu [...] znajduje się w liniach rozgraniczających ul. [...], a zatem stanowi drogę w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Skoro, zgodnie z tą ustawą, drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność odpowiednio samorządu województwa, powiatu albo gminy, to nie jest dopuszczalnym zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, polegające na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej, gdyż drogi publiczne zaliczone zostały przez ustawodawcę do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. W świetle wykładni art. 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 2a ustawy o drogach publicznych, niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości, jeżeli nieruchomość ta w czasie orzekania o zwrocie, stanowi część drogi publicznej. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] uchylił decyzję Starosty P. z dnia [...] listopada 2006 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Wojewody Starosta P. nie rozważył kwestii, czy część zwracanej działki oznaczonej nr [...] z obrębu [...] znajduje się w liniach rozgraniczających ul. [...], co uniemożliwiałoby orzeczenie jej zwrotu z uwagi na przepisy ustawy o drogach publicznych. Z pisma Urzędu W. [...] z dnia [...] lipca 2006 r. jednoznacznie wynika, iż fragment dawnej działki nr [...] z obrębu [...] (obecnie [...] część działki nr [...] z obrębu [...]) znajduje się na terenie objętym "Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...]", według którego cześć działki nr [...] położona jest w liniach rozgraniczających ul. [...], która stanowi ulicę dojazdową [...]. Skoro zatem, zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), droga publiczna obejmuje nie tylko jezdnię, ale również pobocze, niektóre skarpy, rowy drogowe oraz pasy terenu za rowami, to usytuowanie części działki nr [...] w liniach rozgraniczających ul. [...] przesądza o tym, że ta część działki stanowi drogę, w rozumieniu przepisów powoływanej ustawy o drogach publicznych. Na skutek skargi S. W. od powyższej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 września 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 780/07 uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, iż cała wywłaszczona nieruchomość nie została dotychczas zagospodarowana na cel wywłaszczenia, nie została wydana żadna decyzja zezwalająca na jakąkolwiek budowę na przedmiotowej działce, a oględziny terenu przeprowadzone przez rzeczoznawcę potwierdziły, iż teren jest niezabudowany i niezagospodarowany. Nie zrealizowano na nim przedłużenia ul. [...], a jedynie zaplanowano jej przebieg i określono w planie zagospodarowania przestrzennego dane techniczne dotyczące linii rozgraniczających. Zdaniem Sądu planowana w przyszłości inwestycja i ujęcie jej w planie zagospodarowania przestrzennego - bez faktycznej realizacji - nie ma żadnego wpływu na ocenę przesłanek dotyczących zwrotu nieruchomości, wynikających z art. 137 ust. 1 u.g.n. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania Prezydenta W., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2008 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] listopada 2006 r. W uzasadnieniu wskazał, że skoro droga [...] została jedynie zakreślona w planie zagospodarowania przestrzennego i inwestycja polegająca na budowie tej ulicy nie została zrealizowana, to nie można podzielić zarzutu, iż na części wywłaszczonej nieruchomości została wybudowana droga oznaczona powyższym symbolem, co uniemożliwiłoby jej zwrot na rzecz byłego właściciela. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent W. wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji Starosty P. z dnia [...] listopada 2006 r. W uzasadnieniu wskazano, że część działki nr [...] znajduje się w liniach rozgraniczających istniejącej ul. [...], zgodnie z "Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...]" stanowiącym treść Uchwały nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] 1999 r. Ul. [...] na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...] ma w liniach rozgraniczających [...] m. Skarżący wskazał, powołując się na zawartą w ustawie o drogach publicznych definicję ulicy, że szerokość drogi jest wyznaczona liniami rozgraniczającymi, zatem istniejąca droga to nie tylko jezdnia lecz cały obszar pomiędzy tymi liniami. Ponadto ul. [...] nie jest inwestycją planowaną, ale zrealizowaną. Na sąsiedniej działce znajduje się jezdnia asfaltowa tej ulicy, a na działce będącej przedmiotem zwrotu znajduje się pozostała część drogi określona liniami rozgraniczającymi pasa drogowego. Zgodnie natomiast z przepisem art. 229a u.g.n. roszczenie o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel publiczny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. W niniejszej sprawie część wywłaszczonej nieruchomości została natomiast wykorzystana pod budowę ul. [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływana dalej jako "P.p.s.a.") ocena prawna i wskazania do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W piśmiennictwie (J. P. Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Prawnicze, Warszawa 2004, str. 223) podkreśla się, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla tego sądu oraz organu administracji państwowej zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, a tym bardziej w orzeczeniach organów administracyjnych wydanych w innych sprawach. Nawet w wypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalna polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że wyrokiem z dnia 11 września 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 780/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r. Powyższy wyrok nie został przez żadną ze stron, również i Prezydenta W., zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego a tym samym wyrażona w nim ocena prawna wiąże zarówno organ administracyjny jak i sąd administracyjny stosownie do powołanego art. 153 P.p.s.a. Ocena prawna jaka natomiast wyłania się z wyroku z dnia 11 września 2007 r. sprowadza się do tego, że planowana w przyszłości, na działce nr [...] z obrębu [...] inwestycja, jaką jest przedłużenie ul. [...], i ujęcie jej w planie zagospodarowania przestrzennego - bez faktycznej realizacji - nie ma żadnego wpływu na ocenę przesłanek dotyczących zwrotu nieruchomości. Do zwrotu nieruchomości wystarczy samo spełnienie przesłanek z art. 137 ust. 1 u.g.n., zaś ujęcie części nieruchomości w planach zagospodarowania terenu w przyszłości, nie może wpływać na ocenę ich spełnienia. Po zapoznaniu się z sentencją i treścią uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz materiałem zebranym w przedmiotowej sprawie Sąd stwierdził, iż brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia twierdzenia, iż naruszono przedstawioną zasadę związania organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. Wojewoda [...], do którego przedmiotowa sprawa trafiła do rozpatrzenia, wydał bowiem decyzję utrzymującą w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] listopada 2006 r. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Organ trafnie uznał, że niezrealizowanie celu, na który przejęto przedmiotową nieruchomość stanowi na podstawie art. 137 ust. 1 u.g.n. podstawę do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz byłego właściciela. Wskazać jednocześnie należy, że zarzuty skargi w zasadzie odnoszą się do postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 780/07 i to w tamtym postępowaniu powinny zostać podniesione. Orzeczenie powyższe nie zostało jednak zaskarżone skargą kasacyjną przez żadną ze stron postępowania, w związku z czym uzyskało walor prawomocności. Na marginesie wskazać należy ponadto, iż nie można uznać za dokument, załączonej do skargi kserokopii mapy z zaznaczonymi granicami działki nr [...] oraz przebiegiem ul. [...], gdyż nie została ona opatrzona żadnymi oznaczeniami przez kogo została sporządzona, kiedy oraz na jakiej podstawie. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.