I SA/Wa 700/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza S. z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], odmawiającą przyznania J.S. zasiłku celowego na zakup laptopa na miesiąc październik 2010 r. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Burmistrz S., po rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia 25 października 2010 r., decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], odmówił przyznania J.S. zasiłku celowego na zakup laptopa na miesiąc październik 2010 r. uzasadniając, iż wysokość świadczenia uzależniona jest od wysokości posiadanych środków i możliwości MOPS. Organ przedstawił wysokość środków, jakimi dysponował w danym okresie na powyższy cel. W odwołaniu od powyższej decyzji J.S. opisała swoją trudną sytuację życiową oraz wyjaśniła, że przyznawane zasiłki są niewystarczające i uniemożliwiają przezwyciężenie sytuacji, w której się znalazła. Strona zarzuciła ponadto, że decyzja z dnia [...] listopada 2010 r. jest błędna i wydana została z naruszeniem prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. rozpoznając sprawę stwierdziło, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa i rozstrzygnięciem z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza S. z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść art. 2 ust. 1, art. 3 i art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Podkreślił, że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Nawet spełnienie kryteriów przez ubiegającego się o zasiłek celowy nie oznacza tym samym, że istnieje po jego stronie roszczenie o przyznanie świadczenia w wysokości przez niego określonej. Organ rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego musi mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej. Decyzja taka nie może jednak być rozstrzygnięciem dowolnym. Ustawa o pomocy społecznej daje wskazówki co do zasad udzielania pomocy osobom potrzebującym, stanowiąc w art. 3 ust. 3 i 4, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia z pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby osób korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podkreśliło, że MOPS w S. na zasiłki celowe fakultatywne na miesiąc październik 2010 r. dysponował kwotą [...] zł dla 22 rodzin, z czego w 19 przypadkach odmówił przyznania pomocy z uwagi na niedostateczne środki finansowe. Ponadto MOPS zarezerwował kwotę [...] zł dla 16 rodzin na zakup 0,5 tony węgla. Następnie organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, iż J.S. w miesiącu październiku 2010 r. złożyła 20 wniosków z prośbą o udzielenie pomocy materialnej na łączną kwotę [...] zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wyjaśniło, że uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej mają charakter subsydiarny, czyli uzupełniający własne środki, możliwości i uprawnienia osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Nie oznacza to zatem, że pomoc społeczna winna pokrywać wszystkie potrzeby osób i rodzin wnioskujących o udzielenie pomocy. Możliwość zaspokojenia potrzeb jest zdeterminowana posiadanymi przez gminę środkami pieniężnymi. Nie może ona bowiem dać więcej niż posiada. Udzielenie zasiłku celowego w kwocie wyższej niż przewidziana na każdego wnioskującego, znacznie zmniejszyłoby zdolność MOPS w S. do świadczenia tej pomocy innym potrzebującym. W świetle powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uznało, że organ pierwszej instancji, wydając zaskarżoną decyzję, nie naruszył przepisów prawa materialnego oraz nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J.S. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła swoją trudną sytuację zdrowotną i materialną oraz zarzuciła, że decyzja wydana została z przekroczeniem granic uznania administracyjnego oraz z naruszeniem przepisów ustawy o pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362, ze zm.; dalej powołanej jako ustawa) pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Art. 39 ust. 1 i 2 ustawy stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Użyte w tym przepisie słowo "może" oznacza, że przyznanie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, a to powoduje, że nawet przy zaistnieniu przesłanek do jego otrzymania nie każda osoba musi go otrzymać. Należy podkreślić, iż samo przyznanie, jak i wysokość przyznanego świadczenia zależą od uznania organu wydającego decyzję. Udzielanie pomocy społecznej jest limitowane posiadanymi przez organy administracji środkami, zwłaszcza pieniężnymi. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich potrzeb. Ośrodki pomocy dysponują bowiem – jak już wyżej wskazano – ograniczonymi środkami. Obowiązkiem organu jest w takich przypadkach wyczerpujące wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji wszystkich okoliczności, które miały wpływ na jej podjęcie. Nie powinna budzić jakichkolwiek wątpliwości teza, że organ nie posiada obiektywnych możliwości, aby zaspokoić (zabezpieczyć) wszystkie potrzeby osób ubiegających się o pomoc, jak również w każdym przypadku udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Pozostaje także poza sporem okoliczność, że organ administracji nie może podejmować decyzji w sposób całkowicie dowolny, jest bowiem związany przepisami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, jak również przywołanymi przepisami ustawy o pomocy społecznej. Sądowa kontrola uznania administracyjnego polega bowiem na dokładnej analizie postępowania dowodowego poprzedzającego decyzję i realizacji zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Wymaga również podkreślenia, iż decyzje pozostawione uznaniu administracyjnemu wymagają zwykle szerszego uzasadnienia niż decyzje podejmowane w warunkach ustawowego skrępowania. Decyzje wydane na zasadzie uznania administracyjnego wymagają zatem szczególnie wnikliwego i wszechstronnego uzasadnienia kryteriów i okoliczności – w tym respektowania zasady ogólnej wyrażonej w art. 7 Kpa – jakimi organ kierował się przy ustaleniu określonej treści rozstrzygnięcia. W orzecznictwie zwrócono uwagę, że organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany – zgodnie z zasadą z art. 7 Kpa – załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 1981 r., SA 820/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 57). Przyznanie stronie pomocy (jej rodzaj, wysokość oraz okres, na który ma być przyznana) uzależnione jest nie tylko od sytuacji materialnej strony i jej żądań; rozpatrując wniosek o przyznanie zasiłku celowego organ musi także kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i ust. 4 ustawy, tzn. koniecznością dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2006 r., I SA/Wa 445/06, LEX nr 197469). Przenosząc przedstawione powyżej uwagi na kanwę niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organy administracji nie przekroczyły uznania administracyjnego. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał kwotę środków pieniężnych, jakimi miesięcznie dysponuje na udzielenie świadczeń a także ilość osób ubiegających się o te świadczenia w tym okresie. Organ zwrócił uwagę, że zobowiązany jest do racjonalnego gospodarowania posiadanymi środkami, aby zabezpieczyć potrzeby osób znajdujących się w najtrudniejszej sytuacji życiowej. W rozpoznawanej sprawie J.S. w października 2010 r. zwróciła się o przyznanie pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na zakup laptopa firmy ASUS z bateriami litowo-jonowymi (koszt 2 500 zł). Organ administracji mając na uwadze ograniczone możliwości finansowe, potrzebę zaspokajania w pierwszej kolejności podstawowych potrzeb życiowych, a także co wymaga podkreślenia fakt, że skarżąca w tym samym okresie otrzymała pomoc w postaci zasiłku stałego w wysokości [...] zł, zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości [...] zł, zasiłku celowego w wysokości [...] zł, świadczenia pieniężnego w wysokości [...] zł na zakup artykułów żywnościowych (łącznie [...] zł), odmówił przyznania J.S. zasiłku celowego na zakup laptopa na miesiąc październik 2010 r. W świetle przedstawionych przez organ okoliczności i motywów odmowy przyznania zasiłku celowego nie sposób przyjąć, że jest to ocena dowolna, pozbawiona logicznego uzasadnienia. W ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Nie można bowiem zarzucić decyzji niezgodności z prawem, gdy organ pomocy społecznej ocenia z jednej strony sytuację materialną i rodzinną oraz potrzeby skarżącego, z drugiej strony własne możliwości finansowe i cele jakie stawia ustawa o pomocy społecznej. Pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie samodzielnie pokonać wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Wymaga podkreślenia, że nie oznacza to obowiązku zaspokajania wszystkich potrzeb ubiegających się o pomoc osób. Trafnie organy przyjęły, że zakup laptopa po pierwsze przekracza możliwości finansowe organu, po drugie zaś prowadziłoby do przekroczenia granic uznania administracyjnego i zaspokojenia potrzeby nie uznanej za niezbędną w rozumieniu art. 39 ust. 1 ustawy. W opinii Sądu jeszcze jeden aspekt sprawy, na co również zwróciły uwagę orzekające w sprawie organy administracji, wymaga omówienia. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że zgodnie z treścią art. 4 ustawy osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Nie mogą one poprzestawać na przyjęciu biernej postawy sprowadzającej się tylko do oczekiwania na przyznanie przez organ świadczeń z zakresu pomocy społecznej. Sąd rozpoznający skargę nie kwestionuje trudnej sytuacji materialnej, finansowej i zdrowotnej skarżącej. Jednakże z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby skarżąca wykazała, że podejmuje konkretne działania w celu poprawy swojej sytuacji życiowej. Przeprowadzone wywiady środowiskowe, brak współpracy z pracownikami socjalnymi (uniemożliwienie organowi przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w dniu 25 października 2010 r.) oraz pisma skarżącej świadczą o jej roszczeniowej postawie wobec organów pomocy społecznej, nie zaś o chęci rozwiązania własnej trudnej sytuacji życiowej. Brak inicjatywy J.S. w celu zmiany swojego położenia, korzystającej od wielu lat z pomocy społecznej (od 2004 r.), co jest faktem znanym sądowi z urzędu z uwagi na prowadzenie wielu spraw skarżącej, nie może być aprobowany, gdyż pozostaje w sprzeczności z założeniami aksjologicznymi leżącymi u podstaw ustawy o pomocy społecznej. Taka postawa skarżącej nie może pozostawać bez wpływu na ocenę – w granicach uznania administracyjnego – wniosków o udzielenie pomocy i stanowić może podstawę wydania decyzji odmownej z art. 11 ust. 2 ustawy, gdy beneficjent ponadto nie podejmuje współpracy z pracownikiem w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej. Zaakcentować w tym miejscu wypada, że częsta aktualizacja wywiadu środowiskowego wśród beneficjentów pomocy społecznej umożliwia racjonalizację przyznawania tego rodzaju świadczeń. Odnosząc się do argumentów dotyczących uzyskanego przez Miasto S. dofinansowania unijnego w wysokości ok. [...] zł na zakup 43 laptopów stwierdzić należy, że dysponowanie tymi środkami nie odbywa się w ramach ustawy o pomocy społecznej i wydawanych w tym zakresie decyzji administracyjnych. Ponadto zarzuty skargi dotyczące pracowników MOPS w S. oraz dotyczące nieterminowego – zdaniem J.S. – załatwiania jej wniosków, nie mieszczą się w kognicji Sądu w zakresie rozpoznawanej sprawy. Mogą być jedynie przedmiotem ewentualnego odrębnego postępowania przed właściwymi organami administracji publicznej. Reasumując należy stwierdzić, że organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, dokonały prawidłowej oceny prawnej obowiązujących przepisów i nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. W tej sytuacji skarga nie mogła zostać uwzględniona. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Sprawa ze skargi J.S. rozpoznana została w trybie uproszczonym – w myśl art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z w/w przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jako, że przedmiotowy wniosek został zawarty w odpowiedzi organu na skargę, która to odpowiedź została doręczona J.S. w dniu 7 maja 2011 r. i pozostawiona bez odpowiedzi skarżącej o skierowanie sprawy na rozprawę, Sąd skargę na decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. rozpoznał na posiedzeniu niejawnym (art. 120 p.p.s.a.).