I SA/Wa 700/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) sędzia WSA Monika Sawa asesor WSA Iwona Ścieszka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 października 2021 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. I SA/Wa 700/21 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją nr [...], z dnia [...] lutego 2021 r. po rozpoznaniu odwołania M. Z. od decyzji Prezydenta.[...] nr [...] z dnia [...] marca 2020 r. odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad dzieckiem – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Przedmiotowa decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: W dniu [...] września 2019 r. M. Z. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, załączając do wniosku oświadczenie o pobieraniu emerytury w wysokości [...] zł, przy czym prawo do świadczenia emerytalnego zostało ustalone od [...] czerwca 2012 r. Prezydent [...] decyzją z [...] października 2019 r. nr [...] odmówił przyznania przedmiotowego świadczenia. Decyzja ta została uchylona decyzją Kolegium z [...] lutego 2020 r. nr [...], a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Prezydent [...] decyzją z [...] marca 2020 r. nr [...] odmówił M. Z. po raz kolejny przyznania przedmiotowego świadczenia pielęgnacyjnego na N. Z. Organ w uzasadnieniu decyzji powołując się na art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych ( Dz.U. z 2020 r. poz.111) - wskazał, iż przedmiotowe świadczenie nie przysługuje, jeśli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Organ I instancji podkreślił, że przepis ten jest sformułowany w sposób niebudzący wątpliwości i nie pozostawia żadnego luzu decyzyjnego. Organ I instancji odmówił przyznania przedmiotowego świadczenia z uwagi na fakt, iż skarżąca ma ustalone prawo do emerytury od [...] czerwca 2012 r. Od decyzji tej odwołała się M. Z. wnosząc, z uwagi na chorobę syna, niską emeryturę, a także gotowość do rezygnacji ze świadczenia emerytalnego, o przyznanie przedmiotowego świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją nr [...], z dnia [...] lutego 2021 r. po rozpoznaniu odwołania M. Z. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że powodem odmowy przyznania wnioskodawczyni świadczenia przez organ I instancji (wskazanym w uzasadnieniu decyzji) była okoliczność braku spełnienia kryterium, o którym mowa w art. 17 ust.5 pkt 1 lit. a ustawy, w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Organ odwoławczy wyjaśnił, mając na uwadze powołany w decyzji Kolegium z [...] lutego 2020 r. nr [...] wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19, że rozstrzygany w nim problem prawny dotyczący ustalenia. czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną wymaga załatwienia odmownego w każdym przypadku, gdy wnioskodawca posiada prawo do jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a powołanej ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych był już wielokrotnie analizowany w orzecznictwie NSA. Początkowo NSA opowiadał się za wykładnią językową tego przepisu wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia, wskazując także na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno - rentowych i świadczeń rodzinnych. Następnie NSA uznał (tak jak w wyroku z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19), iż zachodzi konieczność uzupełnienia wyników wykładnia językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej, ponieważ nie ma przesłanek, uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Dokonując wykładni systemowej i funkcjonalnej, NSA wskazał, iż przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. prawidłowo zinterpretowany powinien znaleźć zastosowanie do sytuacji strony w ten sposób, że pozbawia ją przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 u.ś.r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanej emerytury. Innymi słowy, osoba mająca prawo do emerytury powinna otrzymać świadczenie pielęgnacyjne w wysokości różnicy pomiędzy jego wysokością a wysokością otrzymywanej emerytury. W późniejszym czasie pojawiły się wyroki (wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19, LEX nr 3036869; z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, LEX nr 3021475; z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20), w których NSA nie podziela przedstawionego wyżej sposobu rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno - rentowego. Wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto) pozostawałaby bowiem w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jednoznacznie określa kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Podnosi się, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno - rentowe. Organ odwoławczy wskazał, że rozwiązaniem spornej kwestii, zaprezentowanym w ww. wyrokach, jest umożliwienie osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Uwzględniając bowiem przedstawione powyżej zasady konstytucyjne, uznano, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Jeśli tym niższym świadczeniem jest emerytura, wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (j.t. Dz.U. z 2020 r., poz. 53 ze zm.; dalej "u.e.r.f.u.s"). Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Organ odwoławczy podkreślił, że zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit, a u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie zaś z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury. Organ odwoławczy wskazał, że, mimo iż w decyzji z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] powołano się na wykładnię przedmiotowego przepisu dokonaną w wyroku NSA z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19, nie może pominąć stanowiska NSA zawartego w ww. wyrokach późniejszych. W konsekwencji oznacza to, że nie znajduje uzasadnienia prawnego do orzekania w niniejszej sprawie reformatoryjnie, tj. do uchylenia zaskarżonej decyzji i ustalenia przedmiotowego świadczenia jako różnicy pomiędzy jego wysokością a wysokością otrzymywanej przez skarżącą emerytury. Organ wyjaśnił, że utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję orzekał w sprawie wniosku z [...] września 2019 r., a zatem wniosku, do którego nie została załączona decyzja o zawieszeniu emerytury (w chwili jego złożenia jeszcze nie były wydane wyroki o możliwości zawieszenia emerytury jako sposobie rozwiązania przedmiotowej kwestii spornej). Podkreślił, że nic nie stoi na przeszkodzie, aby skarżąca złożyła kolejny wniosek wraz z taką decyzją, gdyż zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o zawieszeniu wypłaty emerytury. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. Z. W uzasadnieniu skargi wskazała, że zgłaszała swoją gotowość do zawieszenia swojego świadczenia emerytalnego, jak również zwracała uwagę, że art. 17 ust. 5 pkt I lit. na mocy którego odmówiono jej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego jest sprzeczny z zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji) i z zasadami sprawiedliwości społecznej (art.2 Konstytucji), co wielokrotnie uwzględniał w swoich rozstrzygnięciach NSA. Wskazała, że również w rozmowie z Burmistrzem we wrześniu 2019 r. mającej miejsce przed pierwszą decyzją Organu I instancji zgłosiła swoją gotowość do zawieszenia emerytury, licząc na pomoc z Urzędu w tej kwestii. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 17 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.), który to przepis w ust. 5 pkt 1 lit. a stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne (przyznawane stosownie do ust. 1 tego artykułu, wymienionym w tym przepisie osobom rezygnującym z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, legitymującą się określonym w ustawie orzeczeniem) nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma m.in. ustalone prawo do emerytury. Istota problemu prawnego, który legł u podstaw niniejszej sprawy, sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy w sytuacji gdy sprawująca opiekę na niepełnosprawnym synem posiada prawo do emerytury, jej wniosek o przyznanie przewidzianego w ustawie świadczenia pielęgnacyjnego, musi być w każdym przypadku rozpoznany negatywnie, czy też istnieje prawna możliwość jego uwzględnienia (także w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy ustalonym ustawą wymiarem świadczenia, a kwotą emerytury) oraz do ustalenia czy istniał związek bezpośredni pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaną przez skarżącą opieką nad synem. Organy obu instancji, opierając się bowiem na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 5 lit. a u.ś.r. przyjęły, że w takiej sytuacji świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje przede wszystkim z tego powodu że skarżąca pobiera świadczenie emerytalne. Kwestia wykładni i stosowania ww. przepisu w orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest ujmowana jednolicie. Część bowiem składów orzekających, opierając się na regułach wykładni językowej, stoi na stanowisku, że wyklucza on możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak też możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia (tytułem przykładu można tu wskazać wyrok NSA z 10 lipca 2018 r. I OSK 134/18). W części orzeczeń, akcentujących konieczność uzupełnienia rezultatu wykładni językowej przepisu wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej, przy uwzględnieniu aksjologii konstytucyjnej, na co zwrócił uwagę organ II instancji, sądy administracyjne wywodziły, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., winien być stosowany w ten sposób, że pozbawia opiekuna osoby niepełnosprawnej przysługującego mu z mocy art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości emerytury (tak np. NSA w wyrokach: z 28 czerwca 2019 r. I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. I OSK 2392/19, czy wyroku WSA w Gdańsku z 12 września 2019 r. III SA/Gd 472/19). Jeszcze inny pogląd wyrażony został w wyrokach NSA z 27 maja 2020 r. I OSK 2375/19 oraz z 18 czerwca 2020 r. I OSK 254/20, gdzie odwołując się również do potrzeby prokonstytucyjnego wykładnia ww. przepisu, pozwalającego na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust.1 Konstytucji RP), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust.1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji ), Sąd wywiódł, że "istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia". Taka wykładnia przepisu umożliwia zaś doprowadzenie do wyboru przez emeryta opiekującego się osobą niepełnosprawną korzystniejszego świadczenia. Emerytura bowiem, choć jest prawem niezbywalnym, to możliwe jest jej zawieszenie, o co na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1270) może wnioskować emeryt. Skoro zaś zawieszenie prawa do emerytury, stosownie do 134 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy, skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty, prowadzi to do eliminacji negatywnej przesłanki wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ten ostatni z prezentowanych poglądów prawnych skład orzekający w sprawie w pełni podziela. Nie podziela natomiast dwóch pierwszych. Odwoływanie się bowiem tylko do reguł wykładni językowej prowadzi do rezultatu, który z punktu widzenia przywołanych wyżej zasad konstytucyjnych jest nie do zaakceptowania. Widać to na tle stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, gdzie skarżąca z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem pobiera emeryturę w wysokości [...] zł w kwocie znacznie niższej od wysokości świadczenia pielęgnacyjnego. Jeśli zatem pobiera ona emeryturę w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, to brak jest powodów, by pod względem wymiaru przyznawanego przez państwo wsparcia, na skutek eliminacji prawa wyboru świadczenia korzystniejszego, różnicować jej pozycję w stosunku do osób będących w podobnej sytuacji społecznej, rodzinnej i materialnej, a zwłaszcza takich, które wcześniej nie pracowały. Jak bowiem trafnie zauważał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 29 czerwca 2020 r. II SA/Gl 351/20 "Nie można stawiać w gorszej sytuacji osób, które w przeszłości pracowały, przez co wypracowały sobie prawo do emerytury, wiążącej się z koniecznością opieki nad inną osobą, w porównaniu do osób, które nigdy nie pracowały i emerytura im nie przysługuje. Nie można w ten sposób niejako "karać" tych, którzy byli zatrudnieni, płacąc składki na ubezpieczenie społeczne." Z kolei możliwość wypłacania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto) – na którą wskazują sądy administracyjne prezentujące drugi z przedstawionych kierunków wykładni art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a u.ś.r. pozostawałaby, jak zauważał Naczelny Sąd Administracyjny wyrokach wydanych w sprawach I OSK 2375/19 oraz I OSK 254/20, w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jednoznacznie określa kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Wypłaty części świadczenia (w wymiarze wspomnianej różnicy), niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby także dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej kwoty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno –rentowe. Skoro zatem przeszkodę uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a u.ś.r., wiązać należy nie tyle z ustalonym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia, to organ II instancji w chwili gdy dysponował deklaracją skarżącej o woli złożenia wniosku o zawieszenie prawa do emerytury, gdyż skarżąca już w odwołaniu od decyzji I instancji wskazała, że w każdej chwili jest gotowa oficjalnie zrezygnować z emerytury, winien wezwać skarżącą do dostarczenia dowodu złożenia wniosku o zawieszenie emerytury, a następnie do przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty Wynika to z nałożonego przez art. 9 k.p.a. na organy administracyjne obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Ponadto z treści art. 79a k.p.a., stanowiącego, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Takiej informacji ze strony organów w rozpoznawanej sprawie zabrakło, czym naruszyły one ww. przepisy procedury administracyjnej, uniemożliwiając tym samym skarżącej dokonanie wyboru pomiędzy świadczeniami. To z kolei było konsekwencję oparcia się przez nie na błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a. u.ś.r. Naruszenia tych przepisów miało zaś istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do co najmniej przedwczesnej odmowy uwzględnienia podania skarżącej. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższą ocenę prawną Sądu oraz wezwie skarżącą do przedstawienia dowodu potwierdzającego złożenie wniosku o zawieszenie prawa do emerytury następnie wezwie ją do przedłożenia wydanej w tym przedmiocie stosowanej decyzji organu emerytalno-rentowego. Mając przy tym na uwadze, że po myśli art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury, organ winien w taki sposób skoordynować swoje działania z organem emerytalno-rentowym, przy jednoczesnej współpracy ze stroną, by nie pozostała ona i jej syn bez należnego i niezbędnego dla egzystencji świadczenia nawet przez krótki czas. Z tych względów Sąd, wobec istotnego naruszenia zaskarżoną decyzją przepisów prawa materialnego i procesowego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.