I SA/Wa 702/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2008 r. sprawy ze skargi Gminy L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta L. od decyzji Starosty Powiatu L. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną gminną – ulicę [...] w L., oznaczony w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] podał, że Starosta Powiatu L. ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł za opisaną wyżej nieruchomość zobowiązując Gminę L. do wypłaty odszkodowania na rzecz A. i T. B., uzasadniając decyzję stwierdzeniem, iż przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Prezydent Miasta L. w imieniu Gminy L., kwestionując wysokość odszkodowania ustalonego w oparciu o opinię rzeczoznawcy majątkowego, niewłaściwe wskazanie podmiotu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania (Gminę, a nie Skarb Państwa) oraz naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 § 1 kpa poprzez nieuwzględnienie wniosku Gminy L. o zawieszenie niniejszego postępowania w związku z faktem skierowania w dniu 2 kwietnia 2007 r. przez Radę Miejską w L. wniosku do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie z Konstytucją RP art. 73 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) w związku z § 36 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), stanowiących podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji. Wojewoda [...] stwierdził, że dokonana przez organ pierwszej instancji ocena stanu prawnego i faktycznego nie budzi zastrzeżeń. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] stwierdzono nabycie przez Gminę L. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy [...] w L., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2 w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...]. W ocenie Wojewody [...], kwestie odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości regulują przepisy art. 128 – 135 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Stosownie do art. 129 ust. 5 i art. 130 ust. 2 tej ustawy, odszkodowanie ustala starosta wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Sposoby określenia wartości nieruchomości regulują między innymi przepisy art. 152 – 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda [...] podał, że na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Wojewoda [...] podniósł, że stosownie do art. 75 kpa opinia biegłego jest jednym z dowodów w sprawie i jako dowód podlega swobodnej ocenie organu prowadzącego postępowanie. W szczególności ocena ta musi dotyczyć prawidłowości ustalonej przez biegłego wysokości odszkodowania w powiązaniu z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Na podstawie § 36 ust. 1 tego rozporządzenia, przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Organ wskazał, że wprawdzie z treści § 4 rozporządzenia wynika, że przy stosowaniu podejścia porównawczego przy sporządzaniu operatu szacunkowego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen, jednak § 36 ust. 2 tego rozporządzenia pozwala w przypadku braku cen przy określaniu wartości rynkowej gruntów zajętych pod drogi publiczne na zastosowanie podejścia porównawczego określającego wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni. Wojewoda [...] podniósł, że zgodnie z brzmieniem § 36 ust. 5 powyższego rozporządzenia przepisy ust. 1 i ust. 2 pkt 2 stosuje się odpowiednio do określenia wartości nieruchomości lub ich części dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r., z tym, że stan tych nieruchomości przyjmuje się na dzień 29 października 1998 r., a ceny na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Nie uwzględnia się nakładów dokonanych przez osobę uprawnioną po utracie prawa do władania gruntem. Wojewoda [...] wyjaśnił, że na potrzeby niniejszej sprawy sporządzony został w dniu [...] sierpnia 2007 r. operat szacunkowy nr [...] przez uprawnionych rzeczoznawców majątkowych W. K. i A. M. K. Z ustaleń organu wynika, że rzeczoznawcy majątkowi dokonując analizy danych stwierdzili brak na terenie rynku lokalnego transakcji kupna-sprzedaży, których przedmiotem byłyby grunty zajęte pod drogi publiczne. W związku z tym zastosowali się do dyspozycji § 36 ust. 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., stosując podejście porównawcze – metodę korygowania ceny średniej, przyjmując jako obiekty porównawcze 11 nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe, położonych na terenie miasta L. objętych transakcjami sprzedaży w formie aktów notarialnych w latach [...]. Wojewoda [...] stwierdził, że wartość nieruchomości oszacowana została według stanu z dnia wejścia w życie powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. oraz cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Wojewoda podał, że pismem z dnia [...] listopada 2007 r. rzeczoznawca majątkowy W. K. ustosunkowała się do zarzutów zawartych w protokole z rozprawy oraz wyjaśniła wątpliwości dotyczące sporządzonej wyceny. Wobec powyższego, w ocenie Wojewody [...], podnoszone przez Prezydenta Miasta L. na rozprawie administracyjnej, jak i w odwołaniu od zaskarżonej decyzji argumenty, że przedstawiona w operacie szacunkowym kwota odszkodowania jest zawyżona, a do wyceny zamiast działek zajętych pod drogi publiczne przyjęto do porównań działki budowlane należy uznać za bezpodstawne. Powyższe stwierdzenia nie zostały poparte żadnymi dowodami, a więc nie przedstawiono merytorycznych podstaw przytaczanych zarzutów. Wojewoda [...], powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1107/05 (LEX nr 276587) stwierdził, że jeżeli strona skarżąca uważa, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy budzi jej wątpliwości powinna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego, natomiast Prezydent Miasta L. w niniejszej sprawie takiej opinii nie dostarczył. Wojewoda [...] stwierdził, że wniosek Prezydenta Miasta L. o zawieszenie postępowania nie mógł być uznany jako złożony przez stronę, która wszczęła to postępowanie, bowiem w rozpatrywanej sprawie stroną, na żądanie której postępowanie zostało wszczęte są A. i T. B., a poza tym takiego wniosku w aktach organu pierwszej instancji brak. Wojewoda [...] podkreślił, iż Minister Budownictwa rozpatrując zażalenia na postanowienia organu wojewódzkiego zawieszającego z urzędu postępowania odwoławcze w związku z koniecznością rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny nieaktualnej już sprawy z wniosku Rady Miejskiej w K. o zbadanie zgodności z Konstytucją art. 73 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. zajmował stanowisko, iż w takich przypadkach postępowania administracyjne nie powinny być zawieszane, bowiem do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny oceniane przepisy są obowiązujące dla organów administracji publicznej. Zgodnie z art. 145a § 1 kpa w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny orzeknie o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja, strona może żądać wznowienia postępowania. Tym samym, zdaniem Wojewody, prawa stron w postępowaniu administracyjnym są chronione wyżej powołanym przepisem art. 145a § 1 kpa i nie ma podstaw do zawieszenia takiego postępowania. Wojewoda [...], powołując się na dotychczasową linię orzecznictwa stwierdził, że przepis art. 73 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 sierpnia 1998 r. nakłada na wszystkie gminy, władające w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomościami zajętymi pod drogi gminne (gminne i lokalne miejskie) obowiązek wypłaty odszkodowań. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2005 r. (OSK 1155/04, LEX nr 164941) wskazano, iż "celem regulacji zawartej w art. 73 było uregulowanie spraw własności nieruchomości przejętych pod drogi publiczne, którymi władał Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (a w dacie 31 grudnia 1998 r. były nimi wyłącznie gminy), a nie zróżnicowanie ustrojowe gmin, do którego prowadziłoby przyjęcie odmiennej wykładni niż dokonana przez Sąd. Uwłaszczenie, o którym mowa w art. 73 ust. 1 powołanej ustawy dotyczy generalnie dróg publicznych, a skoro podmiotem uwłaszczenia są gminy, to muszą one być traktowane jednakowo, bez rozróżniania gmin "wiejskich" zobowiązanych do płacenia odszkodowań za drogi gminne i gmin "miejskich" niezobowiązanych do płacenia odszkodowań za drogi lokalne miejskie (...). Drogi lokalne miejskie, które w dniu 31 grudnia 1998 r. były we władaniu gmin (będących jednolitą kategorią ustrojową), stanowiły w istocie podgrupę dróg gminnych, wyróżnioną jedynie ze względu na zaszłości historyczne'". Wojewoda [...] stwierdził, iż wobec nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę L. własności przedmiotowej nieruchomości potwierdzonej ostateczną decyzją Wojewody [...] oraz wobec stwierdzenia, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy z dnia [...] kwietnia 2007 r. nie budzi zastrzeżeń formalnych i merytorycznych, rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji należy uznać za prawidłowe, a zobowiązanie Prezydenta Miasta L. do zapłaty odszkodowania za zajęcie przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną nie powinno budzić wątpliwości. Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina L., zarzucając: – naruszenie art. 73 ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez zaliczenie obowiązującej do dnia 31 grudnia 1998 r. kategorii dróg lokalnych miejskich do dróg gminnych, co w konsekwencji doprowadziło do zobowiązania Gminy Miasta L. do wypłaty odszkodowania za grunt będący przedmiotem niniejszego postępowania; – naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez nie zawieszenie postępowania, mimo iż wydanie decyzji uzależnione było od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Trybunał Konstytucyjny, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; – naruszenie art. 101 § 1 i 3 kpa poprzez nie rozstrzygnięcie wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania w formie postanowienia; – oparcie się na nieprawidłowej wycenie rynkowej przedmiotowej nieruchomości – wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz decyzja poprzedzająca nie naruszają prawa. Sąd podziela stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a nie podziela zarzutów skargi. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest ustalenie odszkodowania za grunt położony w L., stanowiący działkę ewid. o nr [...] w obrębie [...] o łącznej pow. [...] m2, zajęty pod drogę publiczną gminną – ul. [...] i wskazanie podmiotu zobowiązanego do jego wypłaty. Prawidłowo organ uznał, zgodne z dotychczasową linią orzecznictwa, iż art. 73 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 sierpnia 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nakłada na wszystkie gminy, władające w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomościami zajętymi pod drogi gminne (gminne i lokalne miejskie) obowiązek wypłaty odszkodowań. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2005 r. (OSK 1155/04, LEX nr 164941) wskazano, iż "celem regulacji zawartej w art. 73 było uregulowanie spraw własności nieruchomości przejętych pod drogi publiczne, którymi władał Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (a w dacie 31 grudnia 1998 r. były nimi wyłącznie gminy), a nie zróżnicowanie ustrojowe gmin, do którego prowadziłoby przyjęcie odmiennej wykładni niż dokonana przez Sąd. Uwłaszczenie, o którym mowa w art. 73 ust. 1 powołanej ustawy dotyczy generalnie dróg publicznych, a skoro podmiotem uwłaszczenia są gminy, to muszą one być traktowane jednakowo, bez rozróżniania gmin "wiejskich" zobowiązanych do płacenia odszkodowań za drogi gminne i gmin "miejskich" nie zobowiązanych do płacenia odszkodowań za drogi lokalne miejskie (...). Drogi lokalne miejskie, które w dniu 31 grudnia 1998 r. były we władaniu gmin (będących jednolitą kategorią ustrojową), stanowiły w istocie podgrupę dróg gminnych, wyróżnioną jedynie ze względu na zaszłości historyczne'". Nie budzi zatem wątpliwości obowiązek wypłacenia odszkodowania przez Gminę L. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez organ art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez nie zawieszenie postępowania, bowiem art. 145a § 1 i 2 kpa stanowi, że w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego można żądać wznowienia postępowania. Dodanie przez ustawodawcę art. 145a wyraźnie wskazuje, że intencją ustawodawcy było odróżnienie "sądu", o którym mowa w art. 97 kpa, od "Trybunału Konstytucyjnego", o którym mowa w art. art. 145a kpa. Prawidłowo organ uznał, że odszkodowanie ustala starosta po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Opinia biegłego jest jednym z dowodów w sprawie i tak jak każdy inny dowód podlega swobodnej ocenie organu prowadzącego postępowanie, zaś strona skarżąca nie wykazała, na jakiej podstawie uznała, że kwota odszkodowania została zawyżona. Subiektywne przekonanie strony o zawyżonej lub zaniżonej wartości odszkodowania nie jest wystarczające, aby kwestionować prawidłowość sporządzonego operatu czy wysokość odszkodowania ustaloną na jego podstawie. Bezpodstawny jest zatem, zdaniem Sądu, zarzut oparcia się przez organ przy rozstrzyganiu sprawy na nieprawidłowej wycenie rynkowej przedmiotowej nieruchomości, bowiem opinia biegłego, jak każdy inny dowód w sprawie, podlegała ocenie przez organ rozstrzygający sprawę, stosownie do art. 77 § 1 kpa, co w niniejszej sprawie nastąpiło. Należy również zauważyć, że w aktach administracyjnych sprawy brak jest jakiegokolwiek innego operatu szacunkowego, z którego wynikałaby inna wartość odszkodowania. Sąd nie dopatrzył się żadnych innych naruszeń, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.