I SA/Wa 702/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza S. z dnia [...] października 2010 r., nr [...], przyznającą J.S. świadczenie pieniężne na zakup artykułów żywnościowych od 1 października 2010 r. do 31 grudnia 2010 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Burmistrz S., po rozpoznaniu wniosku skarżącej z 6 października 2010 r., decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...], przyznał J.S. świadczenie pieniężne na zakup artykułów żywnościowych od 1 października 2010 r. do 31 grudnia 2010 r. w wysokości [...] zł miesięcznie w sytuacji, gdy skarżąca wnioskowała o pomoc w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu organ stwierdził, że nie ma obowiązku spełnienia każdego żądania obywatela. Możliwość zaspokojenia potrzeb jest w znacznym stopniu zdeterminowana od wysokości posiadanych środków finansowych MOPS. Organ przedstawił wysokość środków, jakimi dysponował w danym okresie na powyższy cel. W odwołaniu od decyzji organu I instancji J.S. zarzuciła rażące naruszenie granic uznania administracyjnego poprzez nadmierną dobrowolność przy przyznawaniu świadczeń z pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. rozpoznając sprawę stwierdziło, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa i rozstrzygnięciem z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza S. z dnia [...] października 2010 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść art. 2 ust. 1, art. 3 i art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz art. 3 i art. 5 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. Nr 267, poz. 2259). Organ podkreślił, że decyzja o przyznaniu zasiłku ma charakter uznaniowy. Nawet spełnienie kryteriów przez ubiegającego się o zasiłek nie oznacza tym samym, że istnieje po jego stronie roszczenie o przyznanie świadczenia w wysokości przez niego określonej. Organ rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku musi mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej. Decyzja taka nie może jednak być rozstrzygnięciem dowolnym. Ustawa o pomocy społecznej daje wskazówki co do zasad udzielania pomocy osobom potrzebującym, stanowiąc w art. 3 ust. 3 i 4, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia z pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby osób korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podkreśliło, że MOPS w S. na świadczenie pieniężne na żywność w miesiącu październiku 2010 r. w ramach programu rządowego dysponował kwotą [...] zł. Pomoc otrzymało 80 rodzin. Średnio na gospodarstwo jednoosobowe pomoc wyniosła [...] zł, zaś wieloosobowe od [...] zł do [...] zł. Następnie organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, iż J.S. prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe. Jedynym jej źródłem utrzymania są zasiek stały w wysokości [...] zł, zasiłek pielęgnacyjny w wysokości [...] zł oraz środki z inny formy wsparcia finansowego (zasiłki celowe, na dożywianie). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wyjaśniło, że uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej mają charakter subsydiarny, czyli uzupełniający własne środki, możliwości i uprawnienia osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Nie oznacza to zatem, że pomoc społeczna winna pokrywać wszystkie potrzeby osób i rodzin wnioskujących o udzielenie pomocy. Możliwość zaspokojenia potrzeb jest zdeterminowana posiadanymi przez gminę środkami pieniężnymi. W świetle powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uznało, że organ pierwszej instancji, wydając zaskarżoną decyzję, nie naruszył przepisów prawa materialnego oraz nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J.S. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła swoją trudną sytuację zdrowotną i materialną oraz zarzuciła, że decyzja wydana została z przekroczeniem granic uznania administracyjnego oraz z naruszeniem przepisów ustawy o pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. W myśl art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362, ze zm.; dalej powołanej jako ustawa) pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w ramach programu są realizowane działania dotyczące m.in. zapewniania pomocy w zakresie dożywiania osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Art. 5 w/w ustawy stanowi, że pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Z treści art. 7 z kolei wynika, że do udzielenia pomocy w zakresie dożywiania mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej, dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej. I tak art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Użyte w tym przepisie słowo "może" oznacza, że przyznanie zasiłku ma charakter uznaniowy, a to powoduje, że nawet przy zaistnieniu przesłanek do jego otrzymania nie każda osoba musi go otrzymać. Należy podkreślić, iż samo przyznanie, jak i wysokość przyznanego świadczenia zależą od uznania organu wydającego decyzję. Udzielanie pomocy społecznej jest limitowane posiadanymi przez organy administracji środkami, zwłaszcza pieniężnymi. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich potrzeb. Ośrodki pomocy dysponują bowiem – jak już wyżej wskazano – ograniczonymi środkami. Obowiązkiem organu jest w takich przypadkach wyczerpujące wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji wszystkich okoliczności, które miały wpływ na jej podjęcie. Nie powinna budzić jakichkolwiek wątpliwości teza, że organ nie posiada obiektywnych możliwości, aby zaspokoić (zabezpieczyć) wszystkie potrzeby osób ubiegających się o pomoc, jak również w każdym przypadku udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Pozostaje także poza sporem okoliczność, że organ administracji nie może podejmować decyzji w sposób całkowicie dowolny, jest bowiem związany przepisami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, jak również przywołanymi przepisami ustawy o pomocy społecznej. Sądowa kontrola uznania administracyjnego polega bowiem na dokładnej analizie postępowania dowodowego poprzedzającego decyzję i realizacji zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Wymaga również podkreślenia, iż decyzje pozostawione uznaniu administracyjnemu wymagają zwykle szerszego uzasadnienia niż decyzje podejmowane w warunkach ustawowego skrępowania. Decyzje wydane na zasadzie uznania administracyjnego wymagają zatem szczególnie wnikliwego i wszechstronnego uzasadnienia kryteriów i okoliczności – w tym respektowania zasady ogólnej wyrażonej w art. 7 Kpa – jakimi organ kierował się przy ustaleniu określonej treści rozstrzygnięcia. W orzecznictwie zwrócono uwagę, że organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany – zgodnie z zasadą z art. 7 Kpa – załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 1981 r., SA 820/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 57). Przyznanie stronie pomocy (jej rodzaj, wysokość oraz okres, na który ma być przyznana) uzależnione jest nie tylko od sytuacji materialnej strony i jej żądań; rozpatrując wniosek o przyznanie zasiłku organ musi także kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i ust. 4 ustawy, tzn. koniecznością dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2006 r., I SA/Wa 445/06, LEX nr 197469). Przenosząc przedstawione powyżej uwagi na kanwę niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organy administracji nie przekroczyły uznania administracyjnego. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał kwotę środków pieniężnych, jakimi miesięcznie dysponuje na udzielenie świadczeń a także ilość osób ubiegających się o te świadczenia w tym okresie. Organ zwrócił uwagę, że zobowiązany jest do racjonalnego gospodarowania posiadanymi środkami, aby zabezpieczyć potrzeby osób znajdujących się w najtrudniejszej sytuacji życiowej. W rozpoznawanej sprawie J.S. w październiku 2010 r. zwróciła się o przyznanie pomocy społecznej w formie świadczenia pieniężnego w wysokości [...] zł na zakup obiadów w ramach programu rządowego. Organ administracji mając na uwadze ograniczone możliwości finansowe oraz fakt, że pozostałe osoby korzystające z pomocy społecznej i jednoosobowo prowadzące gospodarstwo domowe otrzymały pomoc w wysokości [...] zł, przyznał skarżącej świadczenie pieniężne na zakup artykułów żywnościowych od 1 października 2010 r. do 31 grudnia 2010 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. W świetle przedstawionych przez organ okoliczności i motywów przyznania pomocy w wyżej wymienionym zakresie nie sposób przyjąć, że jest to ocena dowolna, pozbawiona logicznego uzasadnienia. W ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Nie można bowiem zarzucić decyzji niezgodności z prawem, gdy organ pomocy społecznej ocenia z jednej strony sytuację materialną i rodzinną oraz potrzeby skarżącego, z drugiej strony własne możliwości finansowe i cele jakie stawia ustawa o pomocy społecznej. Pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie samodzielnie pokonać wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Wymaga podkreślenia, że nie oznacza to obowiązku zaspokajania wszystkich potrzeb ubiegających się o pomoc osób. W opinii Sądu jeszcze jeden aspekt sprawy wymaga omówienia. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że zgodnie z treścią art. 4 ustawy osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Nie mogą one poprzestawać na przyjęciu biernej postawy sprowadzającej się tylko do oczekiwania na przyznanie przez organ świadczeń z zakresu pomocy społecznej. Sąd rozpoznający skargę nie kwestionuje trudnej sytuacji materialnej, finansowej i zdrowotnej skarżącej. Jednakże z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby skarżąca wykazała, że podejmuje konkretne działania w celu poprawy swojej sytuacji życiowej. Przeprowadzone wywiady środowiskowe oraz pisma skarżącej świadczą o jej roszczeniowej postawie wobec organów pomocy społecznej, nie zaś o chęci rozwiązania własnej trudnej sytuacji życiowej. Brak inicjatywy J.S. w celu zmiany swojego położenia, korzystającej od wielu lat z pomocy społecznej (od 2004 r.), co jest faktem znanym sądowi z urzędu z uwagi na prowadzenie wielu spraw skarżącej, nie może być aprobowany, gdyż pozostaje w sprzeczności z założeniami aksjologicznymi leżącymi u podstaw ustawy o pomocy społecznej. Taka postawa skarżącej nie może pozostawać bez wpływu na ocenę – w granicach uznania administracyjnego – wniosków o udzielenie pomocy. Kwestie pozostałych wniosków skarżącej w sprawach o przyznanie zasiłków celowych nie są przedmiotem niniejszego postępowania, stąd Sąd odstąpił od ustosunkowywania się co do zarzutów skargi w tym zakresie. Reasumując należy stwierdzić, że organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, dokonały prawidłowej oceny prawnej obowiązujących przepisów i nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. W tej sytuacji skarga nie mogła zostać uwzględniona. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Sprawa ze skargi J.S. rozpoznana została w trybie uproszczonym – w myśl art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z w/w przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jako, że przedmiotowy wniosek został zawarty w odpowiedzi organu na skargę, która to odpowiedź została doręczona J.S. w dniu 7 maja 2011 r. i pozostawiona bez odpowiedzi skarżącej o skierowanie – w ustawowym terminie – sprawy na rozprawę, Sąd skargę na decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. rozpoznał na posiedzeniu niejawnym (art. 120 p.p.s.a.).