I SA/Wa 703/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca: sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) sędzia WSA Magdalena Durzyńska asesor WSA Kamil Kowalewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 18 lutego 2025 r. nr KOC/755/Zs/25 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy z 20 listopada 2024 r. nr UD-VI-WGN.OP.6826.8843.2024.MVE; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z 18 lutego 2025 r. nr KOC/755/Zs/25 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpoznaniu zażalenia Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] (dalej również jako "Spółdzielnia" lub "skarżąca"), utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy z 20 listopada 2024 r. nr UD-VI-WGN.OP.6826.8843.2024.MVE o odmowie wydania zaświadczenia. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym; Wnioskiem z 27 sierpnia 2024 r. Spółdzielnia wystąpiła o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o pow. 1141 m2, położonej w [...] w rejonie ul. [...], dla której Sąd Rejonowy dla Warszawy Mokotowa w Warszawie XV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Postanowieniem z 20 listopada 2024 r. Prezydent m. st. Warszawy odmówił Spółdzielni wydania wnioskowanego zaświadczenia. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Spółdzielnia podnosząc, że na gruncie niniejszej sprawy uprawnione jest szersze stosowanie przepisów ustawy z 20 lipca 2018 r. do gruntów zabudowanych budynkami innymi niż mieszkalne. W tym przypadku chodniki czy tereny zielone obok nich służą wielu mieszkańcom budynków zarządzanych przez Spółdzielnię, działka zapewnia bezpieczne dojście do budynków mieszkalnych. Tym samym, zdaniem skarżącej, w niniejszej sprawie organy powinny zastosować podejście funkcjonalne, które jest ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Postanowieniem z 18 lutego 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy z 20 listopada 2024 r. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy przywołał treść przepisów k.p.a. dotyczących wydawania zaświadczeń oraz przepisów ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Kolegium podniosło, że przyczyną odmowy wydania zaświadczenia było ustalenie, że przedmiotowa nieruchomość stanowi niezabudowany teren zielony. Działka nr ew. [...] położona jest w pobliżu nieruchomości gruntowych zabudowanych na cele mieszkaniowe, które z dniem 1 stycznia 2019 r. przekształciły się we własność w udziałach przysługujących Spółdzielni Mieszkaniowej [...] i pozostałym właścicielom wyodrębnionych na własność lokali. Jak wynika z księgi wieczystej nr [...] właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest Miasto st. Warszawa, zaś użytkownikiem wieczystym Spółdzielnia Mieszkaniowa [...]. Z kolei z ewidencji gruntów i budynków wynika, że przedmiotowa nieruchomość stanowi tereny mieszkalne i jest niezabudowana, czemu nie zaprzeczyła skarżąca. Kolegium zaznaczyło, że w postępowaniu w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność pojęcie nieruchomości gruntowej należy rozumieć w ujęciu wieczystoksięgowym. Oznacza to, że jeżeli na gruncie objętym odrębną księgą wieczystą znajduje się budynek lub budynki mieszkalne, to grunt ten podlega przekształceniu w prawo własności. Inaczej jest jednak w przypadku spornej nieruchomości. Z uwagi na nieposadowienie na niej budynków mieszkalnych nie stanowi ona działki, o której mowa w art. 1 ust. 2 ustawy z 20 lipca 2018 r. W konsekwencji, w ocenie organu, prawa wieczystego użytkowania tej nieruchomości nie można przekształcić w prawo własności stosownie do postanowień ww. ustawy. Kolegium podkreśliło, że na gruncie ustawy z 20 lipca 2018 r. należy opowiedzieć się za wieczystoksięgowym rozumieniem nieruchomości, co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 28 maja 2021 r. W niniejszej sprawie nie jest sporne, że na objętej wnioskiem działce nr ew. [...] nie znajduje się żaden budynek mieszkalny. Skoro więc na przedmiotowej nieruchomości, według danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków, nie są usytuowane budynki mieszkalne, to organ nie mógł uwzględnić wniosku skarżącej o przekształcenie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w [...] zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i zarzucając mu naruszenie: I. Prawa materialnego, to jest: 1) art. 1 ust. 1 i 2 (zwłaszcza pkt 3), art. 1a i art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów w zw. z art. 32 Konstytucji RP poprzez: a) błędną wykładnię tych przepisów, subsumpcję i w efekcie wadliwe zastosowanie (brak zastosowania w stosunku do przedmiotowej nieruchomości), polegające w szczególności na błędnej wykładni i uznaniu, że przedmiotowa nieruchomość nie stanowi gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w rozumieniu powołanych przepisów wyłącznie z uwagi na okoliczność, że nie jest gruntem zabudowanym na cele mieszkaniowe, mimo że znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości zabudowanych budynkami na cele mieszkaniowe, podczas gdy prawidłowa wykładnia funkcjonalna i celowościowa tych przepisów prowadzi do wniosku, że przedmiotową nieruchomość należy kwalifikować jako grunt zabudowany na cele mieszkaniowe, pozostający w rzeczywistym związku funkcjonalnym z nieruchomościami zabudowanymi budynkami wielorodzinnymi znajdującymi się na tym samym obszarze co inne budynki mieszkalne, gdy o funkcjonalnym związku świadczy faktyczne wykorzystywanie nieruchomości przez mieszkańców do celów mieszkaniowych, b) brak dostatecznego wyjaśnienia i odniesienia się do argumentów, poglądów i stanowiska skarżącej zawartego w zażaleniu dotyczącego rozumienia wskazanych powyżej przepisów opartego o funkcjonalne rozumienie nieruchomości, a nie rozumienie wieczystoksięgowe, c) brak wyjaśnienia przez organ na ile przedmiotowa działka nie jest niezbędna (lub jest niezbędna) dla innych nieruchomości mieszkalnych będących własnością/wspólnością skarżącej i/lub jej członków. II. Przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: a) art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., polegających na wydaniu przez Kolegium orzeczenia, którego uzasadnienie sprowadza się w zasadzie wyłącznie do przytoczenia poglądu z wyroków sądów administracyjnych, bez należytego uzasadnienia przesłanek wynikających z przepisów, na podstawie których organ doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie zasadne jest utrzymanie postanowienia pierwszej instancji w mocy, co utrudnia zrozumienie motywów jakimi kierował się organ odwoławczy, oceniając (a w rezultacie nie uwzględniając) funkcjonalnego związku spornej nieruchomości z innymi budynkami mieszkalnymi skarżącej, b) a w odniesieniu do art. 107 § 3 k.p.a. także brak wyjaśnienia dlaczego organ operuje podejściem opartym o rozumienie wieczystoksięgowe nieruchomości, podczas gdy niemal całe uzasadnienie zaskarżonego postanowienia opiera się na przywołanych in extenso na dwóch stronach tego uzasadnienia jednego z dwóch wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2021 r. oraz przywołaniu przepisów prawa, co wskazuje na brak poczynienia własnych ustaleń przez organ, c) art. 218 k.p.a. przez odmowę jego zastosowania i przyjęcie, że organ odwoławczy zasadnie zaakceptował postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie wydania zaświadczenia w odniesieniu do nieruchomości będącej przedmiotem skargi. Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Prezydenta m. st. Warszawy, a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegało postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, którym organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o pow. 1141 m2, położonej w [...] w rejonie ul. [...], dla której Sąd Rejonowy dla Warszawy Mokotowa w Warszawie XV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie przepisów ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2025 r. poz. 6, dalej również jako "ustawa" lub "ustawa z 20 lipca 2018 r."). Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Z kolei stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy, przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub, 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub, 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Stosownie zaś do art. 1a, przepisy ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie. Z powołanych regulacji wynika, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów w prawo własności dotyczy gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe. W zaskarżonych rozstrzygnięciach powołano się na ukształtowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, na gruncie przepisów ustawy z 20 lipca 2018 r., pogląd dotyczący pojęcia "nieruchomości", które rozumiane jest w znaczeniu wieczystoksięgowym. Oznacza to, że przekształcenie użytkowania wieczystego we własność następuje w odniesieniu do konkretnej nieruchomości (uregulowanej w odrębnej księdze wieczystej) z uwagi na wypełnienie przesłanki jej zabudowy i wykorzystywania w sposób określony w art. 1 ust. 1 i 2 i art. 1a ustawy z 20 lipca 2018 r. Zdaniem Kolegium, skoro na będącej przedmiotem niniejszego postępowania działce ewidencyjnej nr [...], objętej odrębną księgą wieczystą, nie są posadowione budynki mieszkalne, to nie stanowi ona działki, o której mowa w art. 1 ust. 2 ustawy z 20 lipca 2018 r., a w konsekwencji nie spełnia przesłanek, od których uzależnione jest przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W tym miejscu Sąd podkreśla, że wbrew twierdzeniu Kolegium, stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii tego czy pojęcie "nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe" należy ujmować w sposób wieczystoksięgowy, czy też należy je rozumieć funkcjonalnie - nie jest jednolite. Jak trafnie podnosi skarżąca Spółdzielnia, w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, które sąd w składzie orzekającym podziela, że pojęcie "nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe" nie może zostać sprowadzone do rozumienia wieczystoksięgowego i należy je rozumieć funkcjonalnie (por. przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 26 marca 2025 r. I OSK 413/22 Lex nr 3858092, 17 stycznia 2025 r. I OSK 2323/21 Lex nr 3859028, 29 lutego 2024 r. I OSK 2352/20 Lex nr 3700478, 29 lutego 2024 r. I OSK 2381/20 Lex nr 3700479, 10 stycznia 2024 r. I OSK 1791/20 Lex nr 3655756, 10 maja 2023 r. I OSK 854/22 Lex nr 3576547oraz 12 maja 2022 r. I OSK 1738/21 Lex nr 3354225). Zatem tak rozumianą nieruchomością jest nie tylko grunt zabudowany mieszkaniowo i wyodrębniony poprzez założenie księgi wieczystej, ale może nią być również grunt niezabudowany budynkami mieszkalnymi i posiadający urządzoną księgę wieczystą, jeżeli jest on związany funkcjonalnie z gruntem zabudowanym mieszkaniowo. W konsekwencji, na podstawie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z 20 lipca 2018 r. przekształceniu podlegają również grunty niezabudowane budynkami mieszkalnymi, wyodrębnione geodezyjnie, posiadające urządzoną księgę wieczystą, jeżeli umożliwiają one prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków (nieruchomości zabudowanych mieszkaniowo), a tytuł użytkowania wieczystego do gruntów (nieruchomości) zabudowanych budynkami mieszkalnymi, jak i niezabudowanych, przysługuje temu samemu podmiotowi (podmiotom). Posadowienie na działkach np. parkingów czy sieci przesyłowych, to jest infrastruktury umożliwiającej prawidłowe i normalne korzystanie z lokali mieszkalnych, pozwala na uznanie, że działki te stanowią nieruchomość w rozumieniu funkcjonalnym, a zatem nieruchomość podlegającą ustawie z 20 lipca 2018 r. (por. wyrok WSA w Warszawie z 24 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1949/22 Lex nr 3450003). Powyższe stanowisko orzecznictwa (zaprezentowane także w skardze przez Spółdzielnię) Sąd w składzie orzekającym podziela, mając na uwadze, że celem ustawy z 20 lipca 2018 r. ma być umożliwienie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności gruntów mieszkalnych z towarzyszącą im niezbędną infrastrukturą. W niniejszej sprawie, jak ustaliły organy, objęta wnioskiem skarżącej o przekształcenie działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] stanowi niezabudowany teren zielony. Położona jest ona w pobliżu nieruchomości gruntowych zabudowanych na cele mieszkaniowe, które z dniem 1 stycznia 2019 r. przekształciły się we własność w udziałach przysługujących Spółdzielni Mieszkaniowej [...] i pozostałym właścicielom wyodrębnionych na własność lokali. Jak wynika z księgi wieczystej nr [...], właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest Miasto st. Warszawa, zaś użytkownikiem wieczystym Spółdzielnia Mieszkaniowa [...]. Z kolei z ewidencji gruntów i budynków wynika, że przedmiotowa nieruchomość stanowi tereny mieszkalne i jest niezabudowana. W toku postępowania skarżąca konsekwentnie podnosiła, że przedmiotowa nieruchomość jest niezabudowana, ale zapewnia bezpieczne dojście do budynków mieszkalnych W tym przypadku chodniki czy tereny zielone obok nich służą bowiem wielu mieszkańcom budynków zarządzanych przez Spółdzielnię. Do okoliczności tych Kolegium jednak w żaden sposób się nie odniosło. Nie wypowiedziało się również w kwestii tego czy znajdujące się w pobliżu działki ewidencyjnej nr [...] nieruchomości gruntowe zabudowane na cele mieszkaniowe pozostają w użytkowaniu wieczystym użytkownika wieczystego spornej działki. Sąd ma świadomość, że postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia ma ograniczony charakter. Nie oznacza to jednak, że stosownie do art. 218 § 2 k.p.a. przed wydaniem zaświadczenia organ nie może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego. Tego, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie po stronie organów zabrakło, co było wynikiem błędnej wykładni użytego w ustawie z 20 lipca 2018 r. pojęcia "nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe", które organy wadliwie sprowadziły do rozumienia wieczystoksięgowego, pomimo że należy je rozumieć funkcjonalnie. W konsekwencji Sąd uznał zajęte w zaskarżonych rozstrzygnięciach stanowisko organów za przedwczesne. Oznacza to, że zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 15, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a naruszenie tych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Końcowo Sąd zwraca uwagę, że w aktach sprawy brak jest wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z 27 sierpnia 2024 r. o wydanie zaświadczenia, na treść którego powołują się organy obu instancji w uzasadnieniach zaskarżonych rozstrzygnięć. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) orzekł jak w pkt 1 sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 złotych oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w kwocie 100 zł. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji uzupełni akta sprawy o wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z 27 sierpnia 2024 r. o wydanie zaświadczenia, a następnie wyda rozstrzygnięcie odpowiadające prawu, przy uwzględnieniu przedstawionego wyżej stanowiska Sądu.