I SA/Wa 704/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Przemysław Żmich Protokolant referent – stażysta Beata Karczewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności nieruchomości oddala skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej jako KKU/organ) decyzją [...] z [...] stycznia 2020r. działając na podstawie art. 18 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, z późn. zm., dalej jako ustawa) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. znak: [...] stwierdzającą nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości państwowej ([...]), położonej w granicach administracyjnych Miasta [...], w obrębie ewidencyjnym [...], [...], oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działki: nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha. W uzasadnieniu organ wskazał, że Skarb Państwa nabył ww. nieruchomość przed [...] maja 1990 r. na podstawie przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 z późn.zm.), co potwierdzają wpisy w księdze wieczystej i decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 1999 r. nr [...]. W ewidencji gruntów i budynków nieruchomość była określona jako własność Skarbu Państwa a władającym działką nr [...] (oznaczoną użytkiem "[...]") podzieloną następnie m.in. na działkę działka nr [...], z której powstały działki nr [...], [...], [...] ([...] i [...]) - była "[...]" - czyli [...] S.A. w [...] (dalej jako spółka/skarżąca). Organ ustalił, że ww. nieruchomość nie jest zajęta pod infrastrukturę kolejową, na działkach posadowione są garaże blaszane nietrwale związane z gruntem i murowane oraz budynek o funkcji mieszkalno-użytkowej zaś działka nr [...] zajęta jest w części pod drogę gminną - ulicę [...], a w pozostałej części - pod drogę wewnętrzną. Organ podał następnie, że spółka nie przedstawiła żadnego dokumentu potwierdzającego istnienie prawa zarządu lub użytkowania w dniu [...] maja 1990 r. i przyjął, że skoro nie udokumentowano, że przedmiotowa nieruchomość Skarbu Państwa w dniu [...] maja 1990 r. obciążona była prawem zarządu na rzecz innych niż Państwo państwowych osób prawnych oraz by podlegała wyłączeniu z komunalizacji stosownie do art. 11 i 12 ustawy, to należała ona do podmiotów wyszczególnionych w jej art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. Dalej, uzasadniając komunalizację ww. nieruchomości, organ w obszernym uzasadnieniu wskazał na podstawy prawne komunalizacji, przytoczył art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy i przywołał liczne orzecznictwo sądowoadministracyjne w przedmiotowym zakresie. KKU podała, że prawa zarządu czy też prawa użytkowania [...] nie można wywieść z przepisów ustaw regulujących utworzenie i funkcjonowanie tego przedsiębiorstwa gdyż akty prawne regulujące status kolei nie mogą być źródłem dowodu na wykazanie prawa do nieruchomości. Wyjaśniła, że udowodnienie prawa zarządu lub prawa użytkowania nieruchomości wymaga potwierdzenia tej okoliczności stosownym dokumentem. Wskazała, że stosownie do obowiązujących przepisów dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Wg KKU jedynie istniejący po stronie przedsiębiorstwa państwowego [...] tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu [...] maja 1990 r. nie należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i z tego względu nie podlega komunalizacji. KKU wskazała też, że to stanowisko zostało potwierdzone przez Naczelny Sąd Administracyjny w dwóch kolejnych uchwałach podjętych w składzie siedmiu sędziów: w dniu 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 oraz w dniu 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17. Odniosła się do zarzutów odwołania i wskazała, że wg ugruntowanego orzecznictwa istnienia zarządu nie można domniemywać. KKU podniosła przy tym, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (przywołała uchwałę składu 7 sędziów SN z dnia [...] września 1993 r., sygn. akt [...], [...] z [...] oraz wyrok NSA z 28 kwietnia 2010 r. I OSK 929/09). W skardze na ww. decyzję KKU, [...] zarzuciła jej naruszenie: - przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy w związku z art. 11 ust. 1 ustawy poprzez bezzasadne przyjęcie, że Gmina [...] z dniem [...] maja 1990 r. nabyła prawo własności ww. nieruchomości, podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie jest wystarczający dla dokonania takiego ustalenia; - przepisów postępowania, tj.: a. art. 7 kpa oraz art. 77 § 1 kpa poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy; b. art. 80 kpa poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o niepełny materiał procesowy; Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2016 r., znak: [...] oraz o rozpatrzenie sprawy poprzez odmowę stwierdzenia nabycia nieruchomości przez Gminę [...], a gdyby nie było to możliwe - przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania; a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ nie zgromadził wystarczającego materiału dowodowego, pominął dane z ewidencji gruntów i budynków, w tym wypis, z którego wynika, że spółka była władającą ww. nieruchomością. Wg skarżącej organ miał obowiązek zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, w tym ustalenie czy spółka sprawowała zarząd nad nieruchomością, albo ustalenie ewentualnego wystąpienia sytuacji obalającej nabycie tego prawa w trybie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe. Spółka zarzuciła uniemożliwienie jej wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego i brak możliwości przedstawienia przez spółkę jakichkolwiek dowodów na potwierdzenie przysługujących jej praw do spornej nieruchomości. Wg skarżącej organ zignorował, że w związku z art. 11 ustawy nieruchomość nie mogła stać się mieniem komunalnym gdyż pozostawała w jej zarządzie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialno-prawną podstawę zaskarżonej decyzji Wojewody [...] utrzymanej w mocy przez zaskarżoną decyzję KKU stanowi art. 5 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa a wg ww. przepisów, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa, mieniem właściwych gmin. W świetle orzecznictwa nie budzi wątpliwości co należy rozumieć pod pojęciem "należące do". Zarówno wydzielanie, jak i obejmowanie przez państwowe osoby prawne (w tym przedsiębiorstwa państwowe), przekazywanych im przez właściwy organ państwa, państwowych nieruchomości gruntowych w zarząd, następowało przed dniem 27 maja 1990 r. w trybie określonym art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a wcześniej w użytkowanie, na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, które przeszło potem w zarząd, czy jeszcze wcześniej, decyzjami władz państwowych, wydawanymi na podstawie art. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie nabywania i przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych. Z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wynikało, że zarząd nieruchomości był ustanawiany w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo za zezwoleniem tego organu na podstawie umowy o przekazanie nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabycie nieruchomości - i wszystkie państwowe jednostki miały, wynikający z ww. art. 38 i nast., obowiązek uregulowania stanu prawnego gruntów faktycznie przez nie wówczas użytkowanych, niezależnie od tego, kiedy i od kogo przejętych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji KKU wskazała, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lutego 2013r. sygn. akt I OSK 1697/11 dokonał wykładni pojęcia "należące do" jako pojęcia normatywnego związanego z regulacją zawartą w art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy. Terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, a więc w tej sytuacji należały do organu administracji państwowej. Skoro zatem, w myśl art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r., terenowy organ administracji państwowej, sprawując zarząd gruntu, który nie został oddany w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, mógł powierzyć sprawowanie zarządu takiego gruntu, utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, oznaczało to, że organ ten był uprawniony do tego gruntu. Jeśli zatem organ mógł, w taki władczy sposób, zadysponować wspomnianym gruntem, to w sensie normatywnym, należało przyjąć, że grunt ten "należał do" terenowego organu administracji państwowej. Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości należały do właściwości rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej (art. 3 ust. 1 o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości). Spółka nie przedłożyła żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że sporna nieruchomość przed dniem [...] maja 1990 r., została przekazana [...] w formie prawem przewidzianej w użytkowanie lub zarząd. Wobec tego, w ocenie Sądu, zasadnie KKU przyjęła, że skoro z akt sprawy nie wynika ażeby, w formie prawem przewidzianej, przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz [...], to oznacza że należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zarzuty skarżącej co do tego, że w sprawie nie zostały przeprowadzone dowody na okoliczność istnienia zarządu po stronie spółki - nie znajdują uzasadnienia. KKU przedstawiła stan faktyczny i stan prawny sprawy, a z akt wynika, iż zwracała się do skarżącej o udokumentowanie prawa zarządu. Trzeba podkreślić, że w sprawach dotyczących komunalizacji na gruntach zajmowanych przez [...] Naczelny Sąd Administracyjny wydał dwie uchwały w składzie siedmiu sędziów: z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. I OPS 2/16 (publ. ONSAiWSA 2017, Nr 4, poz. 59) i z dnia 26 lutego 2018 r., sygn. I OPS 5/17 (publ. ONSAiWSA 2018, Nr 3, poz. 42). Wyrażono w nich pogląd, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 z późn. zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu [...] maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy. Przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym [...], jako aktu o charakterze ogólnym (abstrakcyjnym), nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, ale mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia. Z kolei akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa [...] oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie, których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i również nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. Skrząca nie wykazała, że dysponowała tytułem do ww. nieruchomości a jej zarzuty co do tego, że w toku postępowania nie mogła złożyć odpowiednich dowodów nie zostały potwierdzone, gdyż dowodów tych spółka nie przedstawiła na żadnym etapie postępowania administracyjnego, a także nawet w skardze. Stąd chybione są zarzuty co do nierzetelnego przeprowadzenia postępowania dowodowego. W skardze nie wskazano także w jaki sposób organ uniemożliwił wypowiedzenie się skarżącej co do zgromadzonego materiału dowodowego i jakiego materiału spółka nie znała, i z tego powodu nie zajęła stanowiska w sprawie - a miało to ewentualnie wpływ na jej wynik. W tym stanie rzeczy, skoro nie podniesiono żadnych innych argumentów, skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa. Organ prawidłowo ocenił zarówno stan faktyczny jak i stan prawny sprawy, a stanowisko swoje szeroko i rzeczowo uzasadnił adekwatnie do treści art. 107 § 3 kpa. Skarżąca zarzuca, że nieruchomość była w jej zarządzie, jednak nie przedstawia na tę okoliczność żadnych dokumentów. W świetle obszernego i ugruntowanego orzecznictwa argumenty i zarzuty spółki, jako gołosłowne, pozostają bezskuteczne.