I SA/Wa 705/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] marca 2017 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. M., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2017 r., nr [...] o odmowie przyznania odwołującej się prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną ciotką. Zaskarżona decyzja Kolegium zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z [...] listopada 2016 r. J. M. wystąpiła o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, o którym mowa w art. 16a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm.) dalej: " u.ś.r." na okres zasiłkowy 2016/2017, w związku ze sprawowana opieką nad niepełnosprawną ciotką – M. C., legitymującą się orzeczeniem o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji. Z ustaleń organów wynikało, że wnioskodawczyni, od [...] lutego 2015 r. ma zawieszoną działalność gospodarczą, zaś miesięczny łączny dochód obu rodzin (J. M. i M. C.) wynosi [...] zł, a tym samym nie przekracza kwoty kryterium ustanowionego w art. 5 ust. 2 u.ś.r. (764 zł). W tym stanie rzeczy Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] stycznia 2017 r., utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2017 r., odmówił wnioskodawczyni przyznania na okres od 1 listopada 2016 r. do 31 października 2017 r. specjalnego zasiłku opiekuńczego, wskazując, iż nie jest ona osobą na której ciąży względem ciotki obowiązek alimentacyjny wynikający z art. 128 k.r.o. A tylko takie osoby mogą uzyskać przewidziane w art. 16a u.ś.r. świadczenie. Organy odwoływał się przy tym do poglądów wyrażanych w tej materii w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. I OPS 5/13. Odnosząc się zaś do podnoszonej w odwołaniu okoliczności, iż na tle analogicznej sprawy skarżącej, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 78/14 wywiódł, że przyjęcie, iż prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje jedynie osobie, na której ciąży obowiązek alimentacyjny zgodnie z przepisami k.r.o., powoduje, że tracą gwarancję równego traktowania wobec prawa osoby, które poświęcając się opiece nad krewnymi lub powinowatymi, wobec których nie mają obowiązku alimentacyjnego, ale dla których są jedynymi członkami rodziny (art. 3 pkt 16 u.ś.r.) i rezygnują dla nich z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, Kolegium podniosło, że wyroki sądów administracyjnych wiążą organy jedynie w danej sprawie. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] J. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie art. 16a ust. 1 u.ś.r. poprzez jego błędną interpretację, w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, polegającą na przyjęciu, iż skarżąca nie jest osobą uprawnioną do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną ciotką , pomimo że wykładnia celowościowa tego przepisu powinna prowadzić do wniosku przeciwnego. W tym kontekście przywołała ona pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku I OSK 78/14. W związku z tak sformułowanymi zarzutami wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. skarga jest uzasadniona. Stan faktyczny sprawy jest niesporny i został ustalony w sposób prawidłowy. Istota sporu sprowadza się jedynie do kwestii prawnej, tj. interpretacji art. 16a u.ś.r., a dokładniej rzecz ujmując ust. 1 tego artykułu, który stanowi, że "specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2015 r. poz. 2082 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji." Organy, bowiem opierając się na literalnej wykładni tego przepisu stanęły, na stanowisku, że osoba, na której nie ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, nad którą sprawuje opiekę (w tym wypadku siostrzenicy opiekującej się ciotką), nie jest uprawniona do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wychodziły jednocześnie z założenia, że sformułowana w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2014 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 78/14 prokonstytucyjna wykładnia owego przepisu, prowadząca do przeciwnych niż przyjął organ rezultatów, nie jest wiążąca w niniejszej sprawie, w uwagi na to, że wyrok ów zapadł w odrębnej sprawie - dotyczącej prawa do świadczeń pielęgnacyjnego skarżącej na okres świadczeniowy 2013/2014. Stanowisko organów uznać należy jednak za błędne. Fakt, że ww. wyrok wydany został na tle odrębnej z formalnego punktu widzenia sprawy administracyjnej, niż obecnie zawisła przed organem, nie oznacza że na tę ostatnia sformułowane w nim oceny prawne nie rzutują. Nie można bowiem pomijać przy ocenie jego konsekwencji prawnych, że zapadł on co do istoty w tożsamym przedmiotowo i podmiotowo stanie faktyczno-prawnym, jak sprawa rozstrzygnięta zaskarżoną obecnie decyzją, a niewielkie różnice owego stanu – odnoszące się do okresu zasiłkowy, na który skarżąca ubiega się o świadczenia; czy zmiany z dniem 15 maja 2014 r. pierwotnego brzmienia art. 16a u.ś.r - nie mają w tym wypadku charakteru relewantnego. Godzi się zaś zwrócić uwagę, że stosownie do art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.", orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przepis ten statuuje więc moc wiążącą prawomocnego orzeczenia sądu jako aktu władzy państwowej. Jego ratio legis – jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie - polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. (por. WSA w Łodzi z dnia 23 lutego 2017 r. I SA/Łd 1040/16 Lex nr 2255184; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz Wyd. VI, red. T. Woś). Jeżeli zatem, w konkretnym postępowaniu uczestniczą te same podmioty i znajdują w niej zastosowanie te same przepisy prawa, co w sprawie wcześniej zakończonej prawomocnym wyrokiem, obowiązkiem sądu administracyjnego (a wcześniej organu) jest uwzględnienie wynikającego z powyższego przepisu związania, a więc przyjęcia, że dana kwestia prawna kształtuje się tak jak, stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Innymi słowy, omawiany przepis wprowadza związanie organów i sądów ustaleniami wyrażonymi w prawomocnych orzeczeniach nie tylko w stosunku do organów i sądów w konkretnej sprawie, ale również w innych sprawach, w których te same lub analogiczne fakty są przedmiotem postępowania oraz te same przepisy prawne stanowią podstawę rozstrzygania (por. wyrok WSA w Warszawie z 11 sierpnia 2016 r. VII SA/Wa 1808/15 Lex nr 2113890). Jak wskazano w części historycznej niniejszego uzasadnienia, w wyroku z 27 czerwca 2014 r. I OSK 78/14 Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że przyjęcie, iż prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, o którym mowa w art. 16a u.ś.r., przysługuje jedynie osobie, na której ciąży obowiązek alimentacyjny zgodnie z przepisami k.r.o. (jak by mogło wynikać z literalnej wykładni ww. przepisu), powoduje, że tracą gwarancję równego traktowania wobec prawa osoby, które poświęcając się opiece nad krewnymi lub powinowatymi, wobec których nie mają obowiązku alimentacyjnego, ale dla których są jedynymi członkami rodziny (art. 3 pkt 16 u.ś.r.) i rezygnują dla nich z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W konkluzjach zaś wywodów prawnych sformułował stanowisko, że "koniecznym dla przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego są trzy elementy - po pierwsze - sprawowanie rzeczywistej opieki nad osobą wymagającą stałej pielęgnacji, po drugie – rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i po trzecie - osiąganie przez rodzinę niskich dochodów", a "odmienna wykładnia byłaby niezgodna z konstytucyjnymi standardami ochrony rodziny (art. 18 i 71 ust. 1 Konstytucji RP)." Sąd ów wyraził jednocześnie pogląd, że uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. I OPS 5/13 (do której nawiązywały także w rozpoznawanej sprawie organy), jako dotycząca wykładni art. 17 ust. 1 i 1 a u.ś.r., w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2013 r., nie była wiążąca w konkretnej sprawie dotyczącej art. 16a u.ś.r. Wskazane wyżej warunki niewątpliwie skarżąca spełniała. Jak wynika z niespornych ustaleń organów, sprawuje ona opiekę nad niezdolną do samodzielnej egzystencji ciotką – M. C., dla której jest przy tym jedynym członkiem rodzinny zdolnym tę opiekę realizować. Jedyną bowiem żyjąca osoba, na której po myśli przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży względem niej obowiązek alimentacyjny, tj. jej siostra – K. M., jest także niezdolna do samodzielnej egzystencji (vide znajdujące się w aktach orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z [...] lutego 2016 r. nr [...]). Łączny natomiast miesięczny dochód rodziny skarżącej i pozostającej pod jej opieką ciotki nie przekracza, kwoty o której mowa w art. 5 ust. 2 u.ś.r. W tej sytuacji odmowa przyznania jej przez Prezydenta Miasta [...] specjalnego świadczenia opiekuńczego na okres świadczeniowy 2016/2017 narusza w sposób istotny art. 16a ust. 1 powołanej ustawy w zw. z art. 170 p.p.s.a. W konsekwencji narusza także te przepisy utrzymująca w mocy decyzję owego organu zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], co prowadzić musi do ich uchylenia. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpatrywaniu i rozstrzyganiu sprawy uwzględni wykładnię art. 16a ust. 1 u.ś.r., zaprezentowaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 78/14.