I SA/Wa 71/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Magdalena Durzyńska sędzia WSA Jolanta Dargas sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi [...] Spółka Akcyjna Spółka Komandytowo-Akcyjna z siedzibą w [...]. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 29 października 2024 r. nr 621/2024 w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od decyzji oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z 29 października 2024 r., nr SPN-VIII.755.2.2023.KG, Wojewoda Mazowiecki stwierdził niedopuszczalność odwołania spółki [...] Spółka akcyjna, Spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w [...] od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr 656/SD/2023 z 8 września 2023 r. Decyzją tą orzeczono o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego, które zostało wszczęte z wniosku D. L., I. L., W. Z., I. Z., W. S., M. D., dalej "uczestnicy postępowania" o przyznanie odszkodowania za nieruchomość warszawską położoną przy ulicy [...] hip. Nr [...], plac nr [...] – dalej "nieruchomość". Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący. Ww. decyzją z 8 września 2023 r. Prezydent m.st. Warszawy orzekł o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego a dotyczącego odszkodowania z ww. nieruchomość dekretową. Odwołanie wnieśli uczestnicy postępowania oraz spółka [...] Spółka akcyjna, Spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w [...], dalej "Skarżąca". Wojewoda Mazowiecki, zaskarżonym postanowieniem, stwierdził niedopuszczalność odwołania Skarżącej spółki z przyczyn podmiotowych t.j. z uwagi na wniesienie środka zaskarżenia przez podmiot nie mający legitymacji skargowej. Organ ustalił, że legitymację skargową Skarżąca spółka wywodzi z umowy sprzedaży sporządzonej przez K. B. z 14 września 2023 r. Rep 16424/2023 na mocy której uczestnicy postępowania przenieśli na rzecz Skarżącej udział w spadku obejmujący przedmiotową nieruchomość nabyty na podstawie umowy sprzedaży spadku zawartej 4 października 2013 r., akt not. Rep A 23741/2013 przed notariuszem E. M., zmienioną zgodnie z oświadczeniem stron umowy o bezskuteczności części umowy i aneksem do umowy sprzedaży spadku z 10 sierpnia 2016 r. , akt not. Rep A 10777/2016 sporządzonym przez notariuszem E. M. Zdaniem organu, skarżąca spółka nie była stroną tego postępowania wszczętego na skutek wniosku uczestników postępowania o ustalenie na ich rzecz odszkodowania za nieruchomość. Spółka nie była także adresatem decyzji o umorzeniu postępowania. Poza tym żaden przepis art. 215 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami (t.j. D.U. 2024., poz. 30), dalej "u.g.n." nie przyznaje Spółce prawa do wniesienia odwołania. Skoro spółka nie była adresatem decyzji z 20 listopada 2019 r. i nie legitymowała się tytułem prawnym do nieruchomości w dniu wejścia w życie dekretu warszawskiego, nie miała legitymacji do wniesienia odwołania. Organ stwierdził też, że powyższe rozstrzygnięcie nie ma wpływu na odwołanie od decyzji uczestników postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła skarżąca Spółka zaskarżając postanowienie w całości Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1. Art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2024, poz. 15), dalej "k.p.a.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie in stwierdzenie niedopuszczalności odwołania z uwagi na przyczyny podmiotowe, podczas gdy 14 września 2023 r. została zawarta umowa przeniesienia spadku w formie aktu notarialnego na podstawie której spółka nabyła od uczestników postępowania udziały w wysokości ¾ spadku po M. G.2, który w chwili wejścia w życie dekretu warszawskiego był właścicielem przedmiotowej nieruchomości a zatem skarżąca Spółka razem z pozostałymi spadkobiercami ma interes prawny w toczącym się postępowaniu; 2. Art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i brak wyczerpującej oceny dowodów a w szczególności błędną interpretację umowy przeniesienia spadku jako umowy przenoszącej wyłącznie prawa i roszczenia a nie ogół praw majątkowych; brak wyjaśnienia przyczyn uznania braku legitymacji skargowej skarżącej w sytuacji przeniesienia ogółu praw majątkowych przysługujących spadkodawcy i uznania praw poprzedników prawnych skarżącej w sytuacji zbycia praw do spadku w toku postępowania; 3. Art. 28 k.p.a. w zw. z art. 30 § 4 k.p.a. i art. 215 ust. 2 u.g.n. poprzez ich błędne niezastosowanie i w konsekwencji odmowę przyjęcia wstąpienia skarżącej spółki w miejsce poprzedników prawnych pomimo zbycia praw do spadku w toku postępowania; 4. Art. 1051 w zw. z art. 1052 § 1 w zw. z art. 1053 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny (t.j. D.U. 2024, poz. 17 ), dalej "k.c." poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę ustalenia, że Skarżąca a wcześniej jej poprzednicy prawni w drodze zbycia spadku (udziału) w ramach sukcesji uniwersalnej a nie syngularnej wstąpili w ogół praw i obowiązków spadkodawcy a zatem wstąpili w ogół praw i obowiązków spadkodawcy a tym samym mają interes prawny i legitymację w toku tego postępowania; 5. Art. 215 ust. 2 u.g.n. poprzez brak jego zastosowania, mimo że zostały spełnione wszystkie przesłanki do przyznania skarżącej odszkodowania. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienie, przeprowadzenie dowodów wskazanych w skardze i zwrot kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargo rozwinięto jej zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2024, poz. 1267.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 2935 ), dalej jako: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., przy czym stosownie do art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W niniejszej sprawie powodem stwierdzenia niedopuszczalności odwołania było przyjęcie, że Skarżąca nie ma interesu prawnego do wniesienia odwołania od decyzji o umorzeniu postępowania gdyż nie była stroną toczącego się postępowania o odszkodowanie, ani nie była przeddekretowym właścicielem nieruchomości warszawskiej ani nie doręczono jej decyzji głównej. Interes prawny czy to we wszczęciu postępowania czy wniesieniu środka zaskarżenia wynika z definicji strony. Pojęcie strony zostało zdefiniowane w art. 28 k.p.a. Zgodnie z jego brzmieniem stroną jest "każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Wskazać należy, że celem art. 28 k.p.a. jest umożliwienie udziału w postępowaniu administracyjnym wszystkim, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie. Chodzi o to aby mieli oni możliwość obrony swych praw przed ewentualnym naruszeniem przez wydanie decyzji niezgodnej z prawem i tym samym mieli możliwość skarżenia aktów wydanych w sprawie w której dochodzi do rozstrzygnięcia o ich interesach. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądań zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. (por. wyrok NSA z 13 lutego 2019 r., II OSK 678/17). Interes prawny musi wynikać z przepisów prawa materialnego, stanowiącego podstawę wydania decyzji w określonym przedmiocie postępowania i musi być aktualny. Podmiot ma interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go "zainteresowanym" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2006r. , II GSK 163/06, Lex 274855). Interes prawny oparty więc jest na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu —możliwość wydania określonego aktu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2001, SA 2326/00, lex nr 54528). W ocenie Sądu organ prawidłowo stwierdził na podstawie art. 134 k.p.a. niedopuszczalność odwołania strony Skarżącej. Powodem umorzenia postępowania ( to od tej decyzji odwołała się skarżąca) było stwierdzenie przez organ w tamtej decyzji, że Spółka nie ma interesu prawnego do żądania odszkodowania. Organ powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne a w szczególności uchwałę 7 Sędziów z 30 czerwca 2022 r. I OPS 1/22. W uchwale tej przesądzono, że z "umowy przelewu o jakiej mowa w art. 509 kodeksu cywilnego, której przedmiotem jest wierzytelność odszkodowawcza za odjęcie prawa własności nieruchomości w wyniku zdarzenia lub aktu ze sfery prawa publicznego, nabywcy tej wierzytelności w sprawie o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 128 ust. 1 u.g.n. nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. jest norma prawa powszechnie obowiązującego a nie skutki czynności prawnej dokonanej przez podmiot prawa cywilnego". Zgodnie z art. 269 § 1 p.p.s.a. uchwały składu 7 sędziów NSA wiążą pozostałe sądy administracyjne. Jeżeli sąd nie podziela treści takiej uchwały musi przestawić powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Uchwała ta podjęta została z uwagi na rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w kwestii legitymacji czynnej nabywców roszczeń dekretowych na podstawie umów przelewu wierzytelności i ostatecznie przesądziła tę kwestię na ich niekorzyść. W uchwale tej jednoznacznie przesądzono, że źródłem interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym nie mogą być różnego rodzaju zdarzenia prawne nie mieszczące się w sferze stosowania prawa. Nie można go wywieść ze skutków czynności prawnych prawa cywilnego – a takim jest umowa przelewu wierzytelności na podstawie art. 509 § 1 kodeksu cywilnego. Umowy obligacyjne, a taką jest umowa przelewu wierzytelności –zgodnie z treścią tej uchwały nie jest źródłem interesu prawnego gdyż umowy tego rodzaju nie są źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Podobne stanowisko zajął NSA w uchwale z 6 lutego 2023 r., OPS 1/23 na gruncie umowy przelewu wierzytelności określonej w art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Odnosząc te uchwały do stanu faktycznego ustalonego w tej sprawie to jak wynika z treści umowy z 4 października 2013 r. W. G. sprzedał Skarżącej prawa do spadku po M. G. i M. G.2. Następnie ugodą sądową z 15 marca 2016 r. uznano tę umowę za nieważną co do rozporządzenia udziałem po M. G. Spadek po M. G. nie nabył W. G. ale H. z d. P. (post. Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi z 8 listopada 1985 r. II Ns 1556/85). Oznacza to, że Skarżąca nabyła w drodze umowy udział po M. G.2. Skarżąca nie neguje faktu nabycia udziału w spadku w drodze czynności prawnej wywodzi jednak, że mocą umowy z 14 września 2023 r. weszła w ogół praw i obowiązków spadkodawcy, a więc weszła w całość jego sytuacji prawnej i w związku z tym ma interes prawny w żądaniu. Uchwała I OPS 1/22 została podjęta na tle stanu faktycznego w sprawie żądania odszkodowania, które toczyło się na podstawie art. 128 ust. 1 u.g.n., a nie na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n. jak w sprawie niniejszej, a nabycie roszczenia odszkodowawczego przez Skarżącą nie nastąpiło w drodze umowy cesji uregulowanej w art. 509 k.c. lecz na podstawie umowy kupna-sprzedaży udziału w spadku. W ocenie sądu ma ona jednakże zastosowanie w realiach rozpoznawanej sprawy. W uzasadnieniu uchwały NSA wskazał bowiem, że istnieją uzasadnione wątpliwości w kwestii przysługiwania interesu prawnego osobie nabywającej roszczenie odszkodowawcze w drodze umowy zawartej na podstawie art. 509 k.c., z uwagi na publicznoprawny charakter tego roszczenia. Zdaniem Sądu orzekającego w sprawie niniejszej, analogicznie taki sam publicznoprawny charakter ma roszczenie o odszkodowanie o którym mowa w art. 215 ust. 2 u.g.n. Różnią się one wyłącznie tym, że art. 128 ust. 1 u.g.n. reguluje kwestię odszkodowania za wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego, które dokonywane jest aktualnie, podczas gdy przepis art. 215 ust. 2 u.g.n. dotyczy odszkodowań wypłacanych wyłącznie za nieruchomości wywłaszczone dekretem warszawskim. To zatem kiedy doszło do wywłaszczenia nieruchomości, tj. czy wywłaszczenie dokonywane jest obecnie, czy też nastąpiło dawniej samo w sobie nie może być, zdaniem Sądu, czynnikiem prawnie różnicującym sytuację właściciela, który na skutek wywłaszczenia utracił prawo własności. Zatem niewątpliwie roszczenia przysługujące właścicielom nieruchomości na podstawie art. 128 ust. 1 u.g.n. i art. 215 u.g.n. mają wiele podobnych cech, oba funkcjonują na gruncie prawa publicznego oraz z woli ustawodawcy wyrażonej w art. 215 u.g.n. przepisy ustawy dotyczące odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości, a więc też art. 128 ust. 1 tej ustawy, w sposób odpowiedni stosuje się do odszkodowań przyznawanych na zasadach określonych w art. 215 ust. 2 u.g.n. Czy umowa cesji o jakiej mowa w art. 509 k.c. czy umowa nabycia praw do spadku są umowami sprzedaży mocą których na nabywcę przechodzą prawa jakie przysługiwały zbywcy (czy to cedentowi czy nabywcy praw do spadku). W przypadku nabycia drogą czynności cywilnoprawnej praw do spadku osoba nabywcy nabywa także różnego rodzaju roszczenia, które przysługiwały zbywcy. Tymczasem z uzasadnienia uchwały I OPS 1/22 wynika, że wskutek umowy kupna – sprzedaży roszczenia odszkodowawczego za przejęcie na podstawie dekretu warszawskiego nieruchomości Skarżąca nie mogła uzyskać przymiotu strony w sprawie niniejszej. Z tych względów organ, prawidłowo uznał, że Skarżąca jako strona umowy nabycia spadku nie ma przymiotu strony w postępowaniu odszkodowawczym. Mocą umowy cywilnoprawnej, nabyła prawo dochodzenia odszkodowania za przejętą nieruchomość warszawską. I choć umowa ta nie jest stricte umową przelewu z art. 509 § 1 kodeksu cywilnego, ale umową sprzedaży to w tym przypadku mamy do czynienia z umową cywilnoprawną, która zgodnie z uchwałami NSA nie może być źródłem interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym. Odnosząc się do pozostałych kwestii podniesionych przez Skarżącą Sąd w pełni akceptuje wywody skargi co do tego, że na skutek nabycia w drodze czynności cywilnoprawnej Skarżąca weszła w prawa zbywcy. Skutek następuje jednak w sferze prawa cywilnego a nie administracyjnego – co wprost wynika z powołanej wyżej uchwały. Skutki prawne tej czynności nie przenoszą się na sferę prawa administracyjnego. Skutki czynności prawnej aby wywarły wpływ na sferę praw o charakterze administracyjnym wymagają aby ustawodawca je wyraźnie unormował. Strony nie mają uprawnień do regulowania drogą własnych czynności zakresu praw w sferze prawa administracyjnego. Jak wskazano także w uchwale I OPS 1/23 odszkodowanie przysługuje albo właścicielowi nieruchomości dekretowej albo jego następcom prawnym w drodze spadkobrania, bowiem roszczenie odszkodowawcze związane jest z rekompensatą skierowaną do właściciela za przejęcie nieruchomości przez Państwo. Umowa cywilnoprawna czy to cesji czy darowizny czy nabycia praw do spadku nie może modyfikować kręgu podmiotów określonych w dekrecie uprawnionych do uzyskania rekompensata za odebrane mienie. Tak jak wskazano w obu uchwałach celem dekretu było m.in. zrekompensowania krzywd doznanych przez właścicieli na skutek odebrania im prawa własności. Taki sam cel ma art. 215 u.g.n. Oznacza to, że zbycie w jakiejkolwiek formie roszczeń dekretowych (umowa nabycia spadku pochłania przecież tego rodzaju roszczenia) podmiotom trzecim czyniłoby pustym cel dekretu w tym zakresie. Sąd będąc związany uchwałą w konsekwencji przyjął, że nabywcy udziału w spadku nie posiadają interesu prawnego w żądaniu odszkodowania. Powoływane przez Skarżącą orzecznictwo co do przysługiwania nabywcom praw do spadku interesu prawnego, wobec aktualnych uchwał I OPS 1/22 i 1/23 staje się nieaktualne. Powoływane przez Skarżącą argumenty co do błędnej wykładni umowy notarialnej nabycia praw do spadku, nie zasługują na uwzględnienie. Wynika to z tego, że w istocie przedmiotem nabycia był udział w spadku, w którego zakresie mieściły się roszczenia dekretowe. Mocą tej umowy Skarżąca nie stała się spadkobiercą ustawowym czy testamentowym (art. 926 § 1 k.c.) a tylko tym, zgodnie z dekretem przysługuje, wg NSA, prawa z niego wynikające. Czy to w wyniku przelewu wierzytelności czy nabycia praw do spadku dochodzi do zmiany podmiotowej. W jednym i drugim wypadku nie mamy jednak do czynienia z przejściem praw w drodze spadkobrania ale w drodze nabycia czy to praw do spadku czy cesji. Tymczasem, tak jak wskazano w uchwałach, uprawnienia z dekretu przysługują właścicielowi nieruchomości i jego spadkobiercy a spadkobiercą jest spadkobierca ustawowy lub testamentowy a nie nabywca spadku. Prawu cywilnemu, nie jest znane pojęcie spadkobiercy umownego. Na tym tle można wskazać, że zgodnie z regulacjami kodeksu cywilnego, jego art. 925, spadkobierca nabywa spadek z chwilą otwarcia spadku a zgodnie z art. 924 kc spadek otwiera się z chwilą śmierci spadkodawcy. A contrario nabycie spadku w drodze czynności prawnej jako czynność prawna mająca miejsce po tej dacie nie czyni z nabywcy spadkobiercy. Zwrócić przy tym należy uwagę, że powołany przez skarżącą art. 1053 k.c. nie stanowi, że zbycie spadku czyni z nabywcy spadkobiercę. Wprost przeciwnie w art. 1052 § 1 k.c. mowa jest o nabywcy spadku w drodze czynności cywilnoprawnej a nie spadkobiercy. To także umacnia argumenty codo braku podstaw do równoważenia pojęcia "spadkobierca" i "nabywca" w rozumieniu art 215 u.g.n. Podkreślić należy, że choć istotnie umowa nabycia praw do spadku skutkuje wejściem nabywcy w prawa zbywcy to jednak to na gruncie dekretu warszawskiego nie ma normy która kreowałaby po stronie takiego nabywcy prawo do odszkodowania. Zarzut naruszenia art. 215 u.g.n. wobec stwierdzenia niedopuszczalności dowołania jest niezrozumiały. Rozstrzygnięcie to ma wyłącznie charakter formalny a nie merytoryczny. Fakt, że przed uchwałami NSA uznawano, że nabywcy roszczeń mają przymiot strony postępowania administracyjnego nie może skutkować odmienną oceną jak zaprezentowana przez sąd obecnie rozpoznający sprawę. Sąd tych okoliczności (bycia stroną) nie negował. Dlatego sąd uznał, że powołane wnioski dowodowe były nieprzydatne dla rozstrzygnięcia. Rozbieżności orzecznicze na tym tle które pojawiły się obecnie spowodowały zmianę dotychczas prezentowanego przez NSA stanowiska i podjęcie w tym zakresie uchwał, którym WSA jest związany. Co prawda w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ niedopuszczalność odwołania wywiódł z braku po stronie Skarżącej legitymacji- co wynikało przede wszystkim z niebrania przez Spółkę udziału w postępowania, to jednak nie uzasadnia to uchylenia zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uchyla zaskarżony akt gdy dojdzie do naruszenia prawa materialnego w stopniu który miał wpływ na wynik sprawy albo naruszenia prawa procesowego jeżeli mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia gdyż ostatecznie rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem i aktualnym orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Z tych względów Sąd uznał podniesione w skardze zarzuty za niezasadne i na podstawie art. 151 i 119 pkt 3 P.p.s.a Sąd orzekł jak w wyroku.