I SA/Wa 711/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Monika Nowicka Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2008 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] w P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o wznowienie postępowania uwłaszczeniowego oddala skargę. Minister Infrastruktury zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta Ł. od decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] października 2007 r. umarzającej postępowanie z wniosku Prezydenta Miasta Ł. o wznowienie postępowania w przedmiocie uwłaszczenia [...] Magazynów [...] w W. działkami nr [...] położonymi w Ł. przy ul. [...] (obecnie ul. [...]) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Minister Infrastruktury wskazał, że Wojewoda Ł., działając na podstawie art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741), decyzją z dnia 22 kwietnia 1999 r., sprostowaną postanowieniem z dnia 28 czerwca 1999 r., stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] Magazyny [...] w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w Ł. przy ul. [...] oznaczonego jako działki nr [...] o pow. [..] m2 i nr [...] o pow. [...] m2 oraz nieodpłatne nabycie własności budynków i budowli położonych na tym gruncie. Pismem z 19 maja 1999 r. Prezydent Miasta Ł. złożył wniosek o wznowienie postępowania uwłaszczeniowego, powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 i 5 Kpa. Wojewoda Ł. decyzją z [...] czerwca 1999 r. odmówił wznowienia postępowania, motywując to brakiem przymiotu strony. Decyzja ta została uchylona przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją nr [...] z [...] maja 2001 r., z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, przy czym wskazano na nietrafność poglądu o braku przymiotu strony przez Gminę Ł. Skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję z dnia [...] maja 2001 r. została przez Sąd oddalona wyrokiem sygn. akt I SA 1941/01 z dnia 27 lutego 2003 r. Sąd potwierdził, iż Gmina Ł. posiada przymiot strony i była legitymowana do złożenia wniosku o wznowienie postępowania uwłaszczeniowego. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją nr [...] z [...] września 2003 r., działając z urzędu, stwierdził, że decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że organ wojewódzki był niewłaściwy do orzekania w sprawie uwłaszczenia. Organem właściwym był ówczesny zarząd gminy, gdyż działki stanowiły własność komunalną. Jednakże wobec zbycia praw rzeczowych na rzecz osób trzecich, nie można stwierdzić nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2004 r. umorzył postępowanie wznowieniowe, z wniosku Prezydenta Miasta Ł., wskazując na art. 105 § 1 Kpa. Działając w trybie odwoławczym Minister Infrastruktury decyzją nr [...] z [...] maja 2004 r. uchylił decyzję organu wojewódzkiego, z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2004 r. odmówił wznowienia postępowania, a działając w trybie odwoławczym Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. uchylił decyzję Wojewody i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Skarga na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 grudnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 628/05. Sąd wskazał m. in., że poszczególne tryby nadzwyczajne są oparte na zasadzie niekonkurencyjności, a okoliczność, iż decyzja uwłaszczeniowa była przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności i organ nadzoru stwierdził jej wydanie z naruszeniem prawa nie oznacza, iż nie można wznowić postępowania uwłaszczeniowego i tylko w postępowaniu o wznowienie organ będzie mógł ustalić, czy zaistniały podstawy do wznowienia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 533/06 oddalającym skargę kasacyjną od wyroku z 15 grudnia 2005 r. wskazał m.in., iż decyzja, w stosunku do której odrębną decyzją stwierdzono na podstawie art. 156 Kpa, że została wydana z naruszeniem prawa, może stanowić przedmiot postępowania, w trybie wznowienia tym bardziej, że nadal utrzymuje się w obrocie prawnym: decyzja taka może być weryfikowana w trybie wznowienia, a więc nie było podstaw do odmowy wznowienia. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2007 r., nr [...] umorzył postępowanie z wniosku Prezydenta Miasta Ł. o wznowienie postępowania uwłaszczeniowego. Od tej decyzji Prezydent Miasta Ł. złożył odwołanie. Rozpatrując odwołanie Minister Infrastruktury podkreślił, że wniosek o wznowienie postępowania uwłaszczeniowego został złożony przez Prezydenta Miasta Ł. pismem z 19 maja 1999 r. W ocenie organu II instancji wnioskodawcy przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 Kpa, co wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2003 r. Minister Infrastruktury wskazał, że bezprzedmiotowość postępowania następuje w szczególności w sytuacji, gdy brak jest przedmiotu lub podmiotu sprawy, gdy strona wycofała wniosek, gdy brak jest stosownego przepisu prawa co do rozpatrzenia sprawy w trybie administracyjnym. Zdaniem organu II instancji żadna z tych przesłanek nie zaistniała w niniejszej sprawie. Organ zauważył, że przedmiot sprawy nadal istnieje, gdyż decyzja uwłaszczeniowa nie została wycofana z obrotu prawnego, lecz jedynie orzeczono, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, wobec niewłaściwości organu i nie jest możliwe stwierdzenie nieważności tej decyzji z przyczyn określonych w art. 156 § 2 Kpa. Minister Infrastruktury podniósł, że decyzja administracyjna może zawierać wady zarówno określone w art. 145 § 1 jak i w art. 156 § 1 Kpa., a zbadanie tej kwestii jest dokonywane w odrębnych rodzajowo postępowaniach administracyjnych i rozstrzygnięcia w tym zakresie nie oznaczają tożsamości postępowań. W ocenie organu nie zaistniały przesłanki bezprzedmiotowości wniosku o wznowienie postępowania. Również wydanie przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzji z [...] września 2003 r. nie stanowi przeszkody do wznowienia postępowania, co jednoznacznie wynika z wyroków WSA w Warszawie z 15 grudnia 2005 r. oraz NSA z 20 kwietnia 2007 r., wiążących organ w niniejszej sprawie, a które to wyroki zostały zignorowane przez organ wojewódzki. Minister Infrastruktury stwierdził, że stanowisko organu I instancji, że ewentualne rozstrzygnięcie po wznowieniu postępowania byłoby tożsame z rozstrzygnięciem dokonanym już przez organ centralny (ww. decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2003 r., dotycząca sprawy z art. 156 Kpa), gdyż z uwagi na przedawnienie – z art. 146 Kpa – mogłaby zapaść tylko decyzja stwierdzająca wydanie decyzji uwłaszczeniowej z naruszeniem prawa, jest wadliwe gdyż organ wojewódzki umarzając postępowanie rozstrzygał sprawę także w świetle uregulowań art. 151 § 2 Kpa mimo, że wcześniej nie było wydane postanowienie o wznowienie postępowania. Minister Infrastruktury stwierdził, że przepis art. 146 Kpa wskazuje tylko na niemożność uchylenia decyzji z przyczyn tam podniesionych i nie zawiera treści o bezprzedmiotowości postępowania w takim przypadku. Reasumując organ II instancji uznał, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości (art. 138 § 2 Kpa). Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły [...] Magazyny [...] w P. Wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzji zarzuciły obrazę przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez niezastosowanie dyspozycji tegoż przepisu do stanu faktycznego sprawy, albowiem decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r., nr [...] została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz jest w pełni uzasadniona z uwagi na brak przymiotu strony, w sytuacji gdy wnioskodawca, tj. Prezydent Miasta Ł. posiada status organu właściwego rzeczowo w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody Ł. z dnia [...] kwietnia 1999 r. (nr [...]), zweryfikowaną prawomocną decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2003 r. (nr [...]) tj. w sprawie, której wznowienia domaga się jako strona. Skarżący podniósł, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Omawiając przesłanki z art. 105 § 1 Kpa wraz z powołaniem się na doktrynę skarżący wskazał, że w przypadku wniosku o wznowienie postępowania organ administracji publicznej z urzędu zobowiązany jest badać, czy wnioskodawca posiada przymiot strony postępowania administracyjnego. Negatywny wynik badania ex lege skutkuje wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania. Strona skarżąca podniosła, że w trakcie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem przez Wojewodę Ł. decyzji z dnia [...] kwietnia 1999 r. zostało wykazane, iż Prezydent Miasta Ł. powinien był uczestniczyć w postępowaniu w charakterze organu, a nie w charakterze strony. Skarżący wskazał na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] września 2003 r., która stwierdziła wydanie decyzji z [...] kwietnia 1999 r. z naruszeniem prawa. Wskazał, że w uzasadnieniu decyzji organ powołał się na treść art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji Wojewody Ł., zgodnie z treścią którego "nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub zarząd gminy – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy". Z uwagi na okoliczność wydania przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową decyzji z dnia [...] maja 2000 r. nr [...] oraz [...] stwierdzających nabycie przez Gminę Ł. spornych działek położonych w Ł. przy ul. [...] (obecnie ul. [...]), oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o powierzchni [...] m2 i [...] o powierzchni [...] m2 – wydanie przez Wojewodę Ł. decyzji z [...] kwietnia 1999 r. nastąpiło z naruszeniem przepisów o właściwości. Skarżący wskazał, że organem właściwym w postępowaniu o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego spornych działek był Prezydent Miasta Ł. na zasadzie art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu z obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji). Zdaniem skarżącego zaprezentowany wyżej pogląd został potwierdzony w treści uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 533/06, w którym wskazano, iż hipotezę zakładającą uprawnienie Gminy Ł. do żądania wznowienia postępowania w sprawie zakończonej prawomocną decyzją Wojewody Ł. z dnia [...] kwietnia 1999 r. należy uznać za chybioną oraz nie znajdującą oparcia w stanie faktycznym sprawy. Skarżący podniósł, że uzasadniając swoje stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż "hipotezę tę wyklucza zarówno treść prawomocnej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 2003 r., jak i wcześniejsza decyzja w sprawie z wniosku Prezydenta Miasta Ł., w rezultacie której organ ten nie jest stroną postępowania, lecz był organem właściwym do wydania pierwotnej decyzji uwłaszczeniowej" (art. 7-8 uzasadnienia). Skarżący podkreślił, że Prezydent Miasta Ł. występujący w charakterze strony z wnioskiem o wznowienie postępowania był organem właściwym do wydania pierwotnej decyzji uwłaszczeniowej. Zdaniem skarżącego ani przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, ani inne przepisy o charakterze ustawowym nie przewidują możliwości połączenia w ramach jednego postępowania administracyjnego funkcji strony z funkcjami organu postępowania. Reasumując skarżący wskazał, że uchylenie decyzji Wojewody Ł. z dnia [...] października 2007 r. zaskarżoną decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2008 r. nastąpiło z naruszeniem obowiązujących przepisów postępowania administracyjnego oraz doprowadziło do konieczności kontynuowania postępowania administracyjnego, mimo braku istnienia strony tegoż postępowania. Dlatego powyższa decyzja powinna zostać uchylona, jako bezpodstawna oraz wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie. Organ wskazał, że zaskarżona decyzja została przesłana do skarżącego na adres istniejący w aktach i podany uprzednio. Przesyłka została zwrócona z adnotacją o niepodjęciu w terminie. W piśmie z dnia 13 marca 2008 r. skarżący podał nowy adres i wniósł o nadesłanie decyzji, którą przesłano mu przy piśmie z dnia 19 marca 2008 r. Organ podniósł, że jeżeli termin liczony byłby od dnia 28 lutego 2008 r. (data zwrotu niepodjętej przesyłki), to skarga byłaby złożona po terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowo-administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria należy stwierdzić, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Na wstępie podnieść należy, że wbrew stanowisku organu zawartemu w odpowiedzi na skargę, skarga została złożona w terminie. Po raz pierwszy organ II instancji przesłał swoją decyzję pełnomocnikowi skarżącego adw. E. S. na adres kancelarii przy ul. [...] w W. Doręczenie to było nieskuteczne, gdyż uszło uwadze organu odwoławczego, że pełnomocnik jeszcze w postępowaniu przed organem I instancji w piśmie z 4 września 2007 r. wskazała nowy adres swojej kancelarii, tj. przy ul. [...]. Organ ten ponowne przesłał decyzję, tym razem na adres wskazany w piśmie z 4 września 2007 r. Decyzja została doręczona 25 marca 2008 r. Od tej daty rozpoczął bieg termin do złożenia skargi. Skarga do Sądu została nadana w urzędzie pocztowym 24 kwietnia 2008 r., a więc w terminie, o jakim mowa w przepisie 53 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej "ppsa"). Zatem skarga nie mogła być odrzucona, lecz podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. Przede wszystkim podnieść należy, że rozpoznając ponownie sprawę po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 grudnia 2005 r. oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 kwietnia 2007 r., organy administracji były związane oceną prawną wyrażoną w tych wyrokach. Naczelny Sąd Administracyjny w wyżej wskazanym wyroku skonstatował, iż decyzja, w stosunku do której na podstawie art. 158 kpa odrębną decyzją stwierdzono, że została wydana z naruszeniem prawa, jest decyzją ostateczną i tym samym może stanowić przedmiot postępowania w trybie wznowienia postępowania. Tym bardziej, że nadal pozostaje ona w obrocie prawnym. Decyzja taka może być weryfikowana w trybie wznowienia postępowania na jednej z podstaw wymienionych w art. 145 § 1 kpa, w sytuacji gdy wniosek w terminie złożył podmiot mający w tym interes prawny. W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie organu I instancji, który umorzył postępowanie z wniosku o wznowienie uznając, że jest ono bezprzedmiotowe, jest sprzeczne z oceną prawną wyrażoną w wiążącym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Słusznie więc organ II instancji uznał, że orzeczenia sądów zostały zignorowane przez organ I instancji oraz że w niniejszej sprawie nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, o jakiej mowa w art. 105 § 1 kpa. Stosownie do treści art. 153 ppsa ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Już chociażby z tych przyczyn zarzut skargi odnośnie prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, jest wadliwy. Również nieprawidłowy jest zarzut skargi dotyczący bezprzedmiotowości postępowania z uwagi na brak strony postępowania. Kwestia legitymacji Gminy Ł. w postępowaniu wznowieniowym została już przesądzona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2003 r. w sprawie I SA 1941/01, w którym Sąd wyraźnie stwierdził: "Nie może ulegać wątpliwości, że Gmina Ł. jako właściciel powyższych nieruchomości ma interes prawny w każdym postępowaniu, które dotyczyć będzie tych nieruchomości. Z tych względów Gmina Ł. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa była uprawniona, jako legitymująca się przymiotem strony do żądania wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody Ł. z [...] kwietnia i 1999 r. ". Ponadto skarżący błędnie wywodzi, że Prezydent m. Ł. był organem właściwym do wydania decyzji uwłaszczeniowej, co zdaniem skarżącego, wyklucza uczestnictwo tego organu jako strony postępowania oraz powinno skutkować umorzeniem postępowania z mocy art. 105 § 1 kpa. Należy wyjaśnić skarżącemu, że Prezydent m. Ł. nie był organem uprawnionym do wydania decyzji uwłaszczeniowej. Organem takim był - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy - zarząd gminy (art. 200 ust 1 pkt 2) ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741). Również wbrew zarzutom skargi, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 kwietnia 2007 r. w sprawie I OSK 533/06 nie stwierdził, aby organem uprawnionym do wydania decyzji uwłaszczeniowej był Prezydent. Zacytowany w treści skargi fragment uzasadnienia tego wyroku (str. 7-8 uzasadnienia NSA) dotyczy przedstawienia przez Sąd zarzutów skargi kasacyjnej, a nie jest to własna ocena prawna Sądu, która została wyrażona na stronach 10 i 11 uzasadnienia. Zważyć należy, że Prezydent m. Ł. składając w dniu 19 maja i 1999 r. wniosek o wznowienie postępowania uwłaszczeniowego reprezentował Gminę Ł. I tak też było w toku całego postępowania wywołanego wnioskiem o wznowienie postępowania. Zgodnie bowiem z art. 31 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 1996 r. Nr 13 poz. 74), tj. według stanu prawnego z daty decyzji uwłaszczeniowej i wniosku o wznowienie, wójt lub burmistrz reprezentują gminę na zewnątrz. Art. 26 ust. 5 tej ustawy stanowił, że ilekroć jest w ustawie mowa o burmistrzu należy rozumieć przez to także prezydenta. Z tej przyczyny, wbrew zarzutom skargi, stwierdzić należy, że to nie Prezydent m. Ł. jest stroną postępowania, lecz stroną jest Gmina Ł., którą reprezentuje prezydent. Należy uznać, że prawidłowo Minister Infrastruktury uchylił decyzję Wojewody i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Trafnie organ II instancji stwierdził też, że Wojewoda umarzając postępowanie jednocześnie wypowiedział się co do rozstrzygnięcia w rozumieniu art. 151 § 1 kpa, co jest niedopuszczalne przed wznowieniem postępowania. Mając na uwadze wszystkie wyżej omówione okoliczności z mocy art. 151 ppsa Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.