I SA/Wa 711/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.), sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, sędzia WSA Elżbieta Lenart, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi B. T., P. T. i W. T. na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 925/16 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 4000 (cztery tysiące) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Prezydenta [...] na rzecz B. T., P. T. i W. T. sumę pieniężną w kwocie po 1000 (tysiąc) złotych dla każdego z nich; 4. zasądza od Prezydenta [...] solidarnie na rzecz B. T., P. T. i W. T. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 9 lutego 2021 r. B. T., P. T. i W. T. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2015 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], dz. [...], hip. "[...]", w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Skarżący wskazali, że Prezydent nie wykonał powołanego wyroku, mimo że termin wyznaczony przez Sąd już upłynął. Przy czym bezskuteczne pozostały wystosowane przez skarżących wezwania organu do wykonania powołanego wyżej wyroku, jak również nie odniosła skutku wymierzona organowi wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1958/17 grzywna w kwocie 1000 zł za niewykonanie powołanego wyroku z dnia 19 października 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa, co w pełni uzasadnia niniejszą skargę. Jednocześnie skarżący podkreślili, że organ od prawie 5 lat nie rozpatrzył sprawy w terminie zakreślonym przez Sąd. Zdaniem skarżących, biorąc pod uwagę całokształt sprawy, a także wiek skarżącej W. T. (77 lat), w pełni uzasadniony jest wniosek o przyznanie na ich rzecz od organu sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Organ nie wydał bowiem rozstrzygnięcia w sprawie, której bezczynność została stwierdzona prawomocnym wyrokiem Sądu z dnia 19 października 2016 r. Wobec powyższego skarżący wnieśli o: wymierzenie Prezydentowi grzywny w maksymalnej wysokości, przyznanie skarżącym sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił, że w sprawie zlecono wykonanie opracowania geodezyjnego, którego celem jest sporządzenie mapy sytuacyjnej z określeniem powierzchni dawnej nieruchomości i rozliczenie jej w obecnych działkach ewidencyjnych, a także wkreślenie jej w plan z 1931 r. Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. organ poinformował pełnomocnika stron o przewidywanym terminie zakończenia postępowania do 30 marca 2021 r. Ponadto wskazał, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Jednocześnie istotnym w sprawie pozostaje fakt, że opóźnienia w rozpatrywaniu spraw są spowodowane m.in. bardzo dużą ilością wpływającej do organu korespondencji w sprawach odszkodowawczych za nieruchomości objęte działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Waga tych spraw, stopień ich skomplikowania oraz złożoność okoliczności, które powinny być ustalone w toku tych postępowań, nie pozwalają na dotrzymanie ustawowych terminów przewidzianych na ich rozpatrzenie. W ocenie organu o kolejności rozpatrzenia spraw nie może decydować tylko aktywność procesowa strony i ilość składanych skarg, tym bardziej, że wniosek skarżących jest relatywnie nowy w stosunku do innych wniosków o odszkodowania oczekujących na rozpatrzenie. Prezydent podkreślił również, że prowadzi kilka tysięcy spraw o odszkodowanie za przejęcie nieruchomości w trybie powołanego dekretu, a zatem obiektywny osąd prowadzi do wniosku, że nakładanie na organ przez Sąd w każdej tego typu sprawie sankcji finansowych ze środków publicznych byłoby nieuzasadnione i nie spełniałoby roli wskazanej w przepisie prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 154 § 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.), w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Grzywnę, o której mowa, sąd wymierza do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W przypadku skargi o wymierzenie organowi grzywny z powodu jego bezczynności sąd dokonuje oceny jej zasadności według stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania orzeczenia sądowego. Z treści przywołanego przepisu wynikają dwie przesłanki, które łącznie muszą być spełnione, aby sąd mógł organowi administracji wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ ten musi pozostawać w bezczynności po wyroku. Po drugie, wymierzenie grzywny jest możliwe po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania prawomocnego wyroku. Jak wynika z akt sprawy, obie te przesłanki zostały spełnione w rozpoznawanej sprawie. Podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 154 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 578/12, Lex nr 1252111). W rozpatrywanej sprawie poza sporem jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 19 października 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 925/16 zobowiązał Prezydenta do rozpoznania przedmiotowego wniosku w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Akta te wraz z prawomocnym wyrokiem wpłynęły do organu dnia 8 marca 2017 r. i od tej daty, zgodnie z art. 286 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoczął swój bieg wyznaczony wyrokiem termin, w jakim sprawa, w której organ pozostawał bezczynny, winna być rozpoznana. W konsekwencji upłynął on dnia 8 maja 2017 r. Niekwestionowaną okolicznością jest, że do dnia orzekania przez Sąd, pomimo uprzednich wielokrotnych wezwań przez skarżących do wykonania powołanego wyżej wyroku oraz wymierzenia orzeczeniem tutejszego Sądu z dnia 24 stycznia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1958/17 grzywny w kwocie 1000 zł za niewykonanie powołanego wyroku, Prezydent zawisłej przed nim sprawy administracyjnej nie rozstrzygnął. Do dnia orzekania w niniejszej sprawie wniosek odszkodowawczy nie został bowiem rozpatrzony, a tym samym organ nie wykonał wyroku z dnia 19 października czerwca 2016 r. Skoro zatem Prezydent w terminie wyznaczonym wyrokiem sprawy nie załatwił - to wniosek o wymierzenie mu z tego powodu grzywny jest niewątpliwie uzasadniony. Podkreślić należy, że niewykonywanie wyroków sądów, niezależnie od tego, czy są to wyroki sądów administracyjnych (jak w niniejszej sprawie), czy sądów powszechnych, w demokratycznym państwie prawnym nie może być w żadnym razie tolerowane lub akceptowane. W szczególności nie można zaakceptować czy też usprawiedliwiać sytuacji, gdy wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej. Taka sytuacja prowadzić musi nieuchronnie do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak też szerzej do samej władzy publicznej. Świadczy przy tym o braku poszanowania prawa przez organy, które zobowiązane są do jego stosowania. Niewykonywanie wyroków sądów godzi w samą istotę zasady praworządności, którą organy administracji publicznej są bezwzględnie związane (art. 7 Konstytucji, art. 6 kpa) i w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. Biorąc pod uwagę ponad 5-letni okres, w którym organ mógł rozpoznać złożony wniosek o odszkodowanie oraz ponad 4-letni okres niewykonywania przez organ prawomocnego wyroku, Sąd miarkując wysokość nakładanej grzywny, za najbardziej obecnie adekwatną, a jednocześnie mieszczącą się w granicach określonych przepisem art. 154 § 6 uznał grzywnę w kwocie 4000 zł. Przy czym Sąd uwzględnił w sprawie okoliczność okresowego zawieszenia terminów procesowych spowodowaną przez COVID-19. Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 154 § 2 powołanej ustawy Sąd ma obowiązek orzec, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu obecna bezczynność organu, która wystąpiła po wyroku z dnia 19 października 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 925/16, niewątpliwie miała charakter rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13). W przedmiotowej sprawie zaistniała bezczynność nosi cechy rażącego naruszenia prawa ze względu na bardzo duże przekroczenie terminu do wykonania wyroku Sądu oraz fakt, że organ mimo ukarania go już raz przez Sąd grzywną za niewykonanie wyroku nie zakończył sprawy, choć upłynęło ponad 4 lata od wyznaczonego przez Sąd terminu na rozpatrzenie złożonego wniosku. Sądowi znany jest z urzędu fakt, że sprawy związane z tzw. gruntami [...] należą, z uwagi na swój historyczny charakter, do spraw trudnych i skomplikowanych, jak też okoliczność wpływu dużej ich ilości do organu. Fakty te nie mogą jednak wpłynąć na dokonaną ocenę, gdyż działanie organu w niniejszej sprawie jest opieszałe, niesprawne i nieskutecznie, co w sposób nieuzasadniony przedłuża termin załatwienia sprawy. Od dnia 25 kwietnia 2018 r., czyli od dnia wpływu do organu prawomocnego wyroku o sygn. akt I SA/Wa 1958/17 o ukaraniu Prezydenta po raz pierwszy grzywną za niewykonanie wspomnianego wyroku z dnia 19 października 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 925/16, organ nie dokonał w sprawie żadnej czynności zmierzającej do rozpoznania wniosku odszkodowawczego, mającej odzwierciedlenie w materiale dowodowym aż do dnia [...] grudnia 2020 r., kiedy to poinformował pełnomocnika skarżących o terminie zakończenia sprawy do dnia 30 marca 2021 r. oraz o tym, że w toku postępowania konieczne jest wykonanie opracowania geodezyjnego mającego na celu rozliczenie powierzchni przedmiotowej nieruchomości w aktualnych działkach ewidencyjnych. Przy czym z akt sprawy nie wynika, aby takie opracowanie zostało geodecie zlecone, jak również nie ma w nich odzwierciedlenia czynności podejmowanych przez organ celem zakończenia postępowania odszkodowawczego aż do dnia 22 lutego 2021 r., w którym skarżący wnieśli kolejną niniejszą skargę na niewykonanie wyroku. Przedstawiony sposób działania organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa). Również z powyższych względów w przedmiotowej sprawie zdaniem Sądu wystąpiły okoliczności przemawiające za przyznaniem na rzecz skarżących sumy pieniężnej w kwocie po 1000 zł dla każdego z nich. Kwota ta stanowi formę rekompensaty dla skarżących za ponad pięcioletnie oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie ich sprawy zainicjowanej opisanym na wstępie wnioskiem odszkodowawczym. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 154 § 1 i 2 w związku z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów sądowych Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Dodatkowo wyjaśnić należy, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, o czym zawiadomiono strony, umożliwiając im przedstawienie dodatkowych argumentów. Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie.