I SA/Wa 712/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Magdalena Durzyńska Protokolant referent stażysta Agnieszka Stefańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2020 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] grudnia 2018 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. K., uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2018 r. nr [...] odmowie powiększenia odwołującemu się odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność Skarbu Państwa pod realizację inwestycji przeciwpowodziowej i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. Decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Stanowiąca własność J. K. nieruchomość położona w gminie M., obręb B., oznaczona jako działki nr nr: [...] (pow. [...]ha), [...] (pow. [...]ha) i [...] (pow. [...]ha), objęta została decyzją Wojewody [...] nr [...] z [...] maja 2017 o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych pn.: "Budowa suchego zbiornika przeciwpowodziowego B. na rzece N.". Decyzja ta uzyskała walor ostateczności [...] października 2017r., kiedy w sprawie wydana została w drugiej instancji decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa. Z dniem tym, z mocy art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1377 ze zm.) przywoływanej jako: "specustawa powodziowa", powyższa nieruchomość stała się własnością Skarbu Państwa. W wyniku przeprowadzonych negocjacji pomiędzy inwestorem (Regionalnym Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych we W.) doszło do zawarcia [...] grudnia 2017 r. porozumienia co do wypłaty odszkodowania za przejętą nieruchomość w kwocie [...] złotych. W protokole uzgodnienia wartości odszkodowania zaznaczono jednocześnie, że nie uwzględnia on powiększenia odszkodowania na podstawie art. 21 ust. 7 specustawy powodziowej o 5%, z uwagi na wątpliwości inwestora co do treści złożonego w terminie oświadczenia strony w przedmiocie wydania nieruchomości, pozostawiając tę kwestię do rozstrzygnięcia wojewody. Wnioskiem z [...] grudnia 2018 r., wskazując na zawarte z J. K. porozumienie co do odszkodowania, Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we W. wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji w sprawie powiększenia ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości. W następstwie rozpoznania tego wniosku Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2018 r. orzekł o niepowiększeniu na rzecz J. K. odszkodowania o kwotę równą 5% wartości przedmiotowej nieruchomości, wobec ustalenia, że jej wydanie inwestorowi (dokumentowane złożonym mu przez właściciela oświadczeniem), warunkujące podwyższenie odszkodowania, nastąpiło po upływie terminu, o którym mowa w art. 21 ust. 7 powołanej ustawy. Od decyzji tej J.K. wniósł odwołanie do Ministra Inwestycji i Rozwoju, po rozpatrzeniu którego, Minister ów decyzją [...] grudnia 2018 r. uchylił decyzję Wojewody [...] i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. W motywach podjętego rozstrzygnięcia, przywołując treść art. 20 ust. 1 i 2 specustawy powodziowej, Minister wywodził, że warunkiem wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania za przejęte nieruchomości, jest brak dojścia do porozumienia w tym przedmiocie pomiędzy inwestorem a byłym właścicielem w terminie dwóch miesięcy od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna. Ponieważ zaś w rozpoznawanej sprawie do takiego porozumienia doszło w ww. terminie, co potwierdza protokół podpisany [...] grudnia 2017 r., postępowanie wszczęte przez Wojewodę jest bezprzedmiotowe. Brak jest także podstaw do władczej ingerencji organu administracji publicznej w sytuacji, gdy strony wykazują jakoby wartość należnego odszkodowania została uzgodniona między stronami jedynie częściowo. Organ nie jest bowiem władny badać w postępowaniu administracyjnym ani wad oświadczenia woli, ani też zakresu uzgodnienia. Na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju J.K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie: - art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 20 ust. 2 oraz w zw. z art. 21 ust. 7 specustawy powodziowej poprzez błędne przyjęcie, że pomiędzy Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej we W. a nim doszło do zawarcia porozumienia i podpisania protokołu ugodzeń w zakresie całego należnego odszkodowania, podczas gdy porozumienie obejmowało jedynie kwotę bezsporną, a strony wyraźnie wskazały, że przedmiotem porozumienia nie jest odszkodowanie za niezwłoczne wydanie nieruchomości; - art. 20 ust. 1 i 2 specustawy powodziowej - poprzez błędne przyjęcie, że pomiędzy ww. stronami doszło do zawarcia porozumienia i podpisania protokołu ugodzeń w zakresie całego należnego odszkodowania, podczas gdy porozumienie obejmowało jedynie kwotę bezsporną odszkodowania, a strony wyraźnie wskazały, że przedmiotem porozumienia nie jest odszkodowanie za niezwłoczne wydanie nieruchomości; - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedostateczne rozważenie przez Ministra Inwestycji i Rozwoju zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co skutkowało błędnym przyjęciem, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe z uwagi na fakt, wcześniejszego ugodowego jego zakończenia, co stoi w całkowitej sprzeczności ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym; - art. 7 i 8 k.p.a. poprzez zaniechanie przez Ministra dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy obejmującego procedurę prowadzenia postępowania w zakresie odszkodowań z tytułu przejętych nieruchomości na potrzeby inwestycji, sposobu postępowania Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. oraz organów w tym zakresie, ustalenia zakresu odszkodowania oraz ustaleń jakie w tym zakresie były poczynione pomiędzy organami administracji publicznej a stronami postępowania; - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na bezpodstawnym wydaniu przez Ministra decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i umarzającej postępowanie pierwszej instancji w sytuacji, gdy na gruncie niniejszej sprawy nie istniały ku temu żadne przesłanki prawne; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie: choć jako podstawę wydania decyzji z [...] grudnia 2018 r. wskazano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., stanowiący o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, a organ odwoławczy uchylił decyzję Wojewody [...] i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji; - art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału zgromadzonego w sprawie, w tym pominięcie okoliczności: że Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we W. nie miał wątpliwości, że oświadczenie skarżącego było złożone w terminie, a wątpliwości były jedynie w zakresie jego treści; zaniechania przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we W. sporządzenia protokołu odbioru nieruchomości, pomimo deklaracji, że taki protokół będzie sporządzony w terminie umożliwiającym otrzymanie odszkodowania w powiększonej wysokości, że skarżący zgodził się na wydanie nieruchomości oraz, że ją wydał w terminie umożliwiającym otrzymanie odszkodowania w powiększonej wysokości. W rozwinięciu tych zarzutów, uzasadniając dopuszczalność prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie powiększenia odszkodowania, skarżący odwoływał się m.in. do poglądu prawnego wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 września 2017 r. IV SA/Wa 1284/17, wedle którego przepisy art. 20 ust. 1 i 2 specustawy powodziowej nie wykluczają możliwości zawarcia porozumienia co do bezspornej części należnego odszkodowania za przejście prawa własności do nieruchomości i ustalenia pozostałej jego części przez organ administracji publicznej, gdy nie jest możliwe porozumienie w tym zakresie. W związku z czym wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest niezasadna. Zaskarżoną decyzją Minister Inwestycji i Rozwoju uchylił decyzję Wojewody [...] o odmowie podwyższenia odszkodowania za przejętą w trybie specustawy powodziowej położną w obrębie B., gm. M. nieruchomość o łącznej pow. [...] ha, należącą do J. K. i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji, w związku z niedopuszczalnością dochodzenia owego podwyższenia na drodze postępowania administracyjnego. To zaś wynikało z uprzedniego ustalenia przez inwestora zamierzenia objętego decyzją Wojewody [...] z [...] maja 2017 r. oraz byłego właściciela nieruchomości odszkodowania w drodze porozumienia. To, że w sprawie doszło do ustalenia odszkodowania w drodze wzajemnych rokowań pomiędzy inwestorem a byłym właścicielem, a także, że nastąpiło to w terminie dwóch miesięcy od daty uzyskania przez decyzję Wojewody [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych waloru ostateczności jest niesporne. Niekwestionowaną również okolicznością jest, że w kwocie uzgodnionego odszkodowania, nie uwzględniono przewidzianego w art. 21 ust. 7 specustawy powodziowej tzw. bonusu, z tytułu niezwłocznego wydania nieruchomości, wynoszącego 5% wartości nieruchomości. Okoliczności te nie budzą również wątpliwości Sądu i znajdują oparcie w zgromadzonych w aktach materiale dowodowym, w tym przede wszystkim protokole uzgodnienia wartości odszkodowania z [...] grudnia 2017 r. Istotą sporu i kluczowym dla oceny legalności wydanej w sprawie decyzji jest odpowiedź na pytanie, czy w takich uwarunkowaniach faktycznych jest prawnie dopuszczalne prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie podwyższenia odszkodowania, a co za tym idzie wydania w nim merytorycznego rozstrzygnięcia - jak chciałyby tego skarżący, czy też możliwość taka jest wyłączona - jak stwierdził Minister Inwestycji i Rozwoju. Przy rozstrzyganiu tego zagadnienia koniecznym jest odniesienie się do przyjętego w specustawie powodziowej szczególnego trybu postępowania odszkodowawczego. Artykuł 20 ust. 1 tej ustawy przewiduje mianowicie, że z tytułu przeniesienia na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego własności nieruchomości lub ich części, będących częścią inwestycji, niezbędnych do jej realizacji, właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu tej nieruchomości przysługuje odszkodowanie, w wysokości uzgodnionej między inwestorem a dotychczasowym właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub osobą, której przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości, od odpowiednio Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego; uzgodnienia dokonuje się w formie pisemnej pod rygorem nieważności. Natomiast w myśl jej art. 20 ust. 2, jeżeli w terminie 2 miesięcy od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna, nie dojdzie do uzgodnienia, o którym mowa w ust. 1, wysokość odszkodowania ustala wojewoda w drodze decyzji. Przywołane przepisy wskazują zatem na pierwszeństwo polubownego załatwienia sprawy odszkodowania za przejętą nieruchomość przed postępowaniem administracyjnym zmierzającym do wydania decyzji odszkodowawczej. Kompetencje do władczego działania w tym przedmiocie organ administracji publicznej uzyskuje dopiero wówczas gdy do polubownego załatwienia sprawy (w określnym przez ustawodawcę terminie) nie dojdzie, o czym wprost przesadza cytowany art. 20 ust. 2 ustawy. W konsekwencji zatem w sytuacji uzgodnienia odszkodowania tryb administracyjny jego ustalenia jest wyłączony. Takie ukształtowanie modelu postępowania odszkodowawczego wyklucza także możliwość prowadzenia przez organ postępowania administracyjnego zmierzającego wyłącznie do podwyższenia odszkodowania z tytułu niezwłocznego wydania nieruchomości, na zasadach określonych w art. 21 ust. 7 specustawy powodziowej, o ile wcześniej samo odszkodowanie zostanie pomiędzy byłym właścicielem a inwestorem uzgodnione. Skoro bowiem warunkiem koniecznym jego uruchomienia jest niedojście pomiędzy nimi do "uzgodnienia odszkodowania", a nie brak porozumienia w sprawie dodatkowej gratyfikacji pieniężnej je powiększającej (niebędącej jednak odszkodowaniem sensu stricte), to jego uzgodnienie powoduje, że nie zachodzi sytuacja objęta hipotezą normy prawnej ujętej w art. 20 ust. 2 powołanej ustawy. W konsekwencji czego dopóki owo porozumienie – będące, jak słusznie zauważał Minister, niczym innym jak umową cywilnoprawną zawartą pomiędzy dwoma równorzędnymi stronami - nie zostanie skutecznie podważone we właściwej ku temu procedurze przed sądem powszechnym, organ administracyjny musi uwzględniać fakt jego istnienia. Nie ma on zwłaszcza kompetencji do władczego ingerowania w ukształtowany nim stosunek prawny, czy jego modyfikacji. Bez znaczenia dla powyższej konstatacji pozostaje przy tym to, że zawierając porozumienie w przedmiocie odszkodowania, strony umowy zastrzegły (jak miało to miejsce w niniejszej sprawie), że kwestię dodatkowego "bonusu" z tytułu niezwłocznego wydania nieruchomości, pozostawiają do rozstrzygnięcia wojewody. Właściwość organu administracji publicznej do rozstrzygania określonych kategorii spraw nie zleży bowiem od woli zainteresowanych stron czy organu, ale od przyznanych mu w tym względzie przepisami prawa powszechnie obowiązującego w sposób wyraźny kompetencji. Przywoływany w skardze pogląd prawny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażony w wyroku z 13 września 2017 r. IV SA/Wa 1284/17, iż przepisy ustawy przepisy art. 20 ust. 1 i 2 specustawy powodziowej nie wykluczają możliwości zawarcia porozumienia co do bezspornej części należnego odszkodowania za przejście prawa własności do nieruchomości i ustalenia pozostałej jego części przez organ administracji publicznej, gdy nie jest możliwe porozumienie w tym zakresie (którego trafności skądinąd skład orzekający nie kwestionuje), jest o tyle nieadekwatny w rozpoznawanej sprawie, że nie mamy w niej do czynienia z uzgodnieniem "części odszkodowania" – jak twierdzi skarżący - ale jego pełnego wymiaru, wyliczonego według wartości przejętej nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania oraz stanu nieruchomości z dnia wydania przez organ pierwszej instancji decyzji zezwalającej na realizację inwestycji, jak wymaga tego art. 21 ust. 1 powołanej ustawy. Tyle tylko, że nie powiększonego, na zasadzie art. 21 ust. 7 specustawy, o 5% tej wartości. Prowadzenie zaś postępowania administracyjnego li tylko w przedmiocie powiększenia uzgodnionego już odszkodowania i podjęcie w nim merytorycznego rozstrzygnięcia (tak pozytywnego jak i negatywnego) na gruncie omawianej ustawy jest niedopuszczalne. Skoro więc do jego wszczęcia i wydania w nim merytorycznej decyzji doszło, w to w postępowaniu odwoławczym decyzja taka, stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., podlegać musi uchyleniu, a postępowanie administracyjne przed organem pierwszej instancji umorzeniu jako bezprzedmiotowe, w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Nie ma zatem racji skarżący twierdząc, że podejmując tej treści rozstrzygnięcie Minister naruszył przepisy art. 20 ust. 1 i 2 specustawy powodziowej, czy art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie jest także trafny zarzut, że w związku z zastosowaniem ww. unormowań organ centralny dokonał wadliwych ustaleń faktycznych, naruszając tym samym przepisy art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które to naruszenie miało w tym przypadku wynikać z nieuwzględnienia, że w sprawie doszło do uzgodnienia jedynie częściowego (zdaniem strony) odszkodowania. Wobec niedopuszczalności prowadzenia postępowania administracyjnego w ww. przedmiocie zbędne było także czynienie przez organ odwoławczy szczegółowych ustaleń w zakresie zaistnienia materialnoprawnych podstaw podwyższenia odszkodowania i oceny przedkładanych w tym aspekcie dowodów. Brak zatem odniesienia się przez Ministra do okoliczności złożenia przez skarżącego oświadczenia o gotowości wydania inwestorowi nieruchomości, czy działań i ewentualnych zaniechań inwestora przy jej przejmowaniu, nie świadczy o wadliwej ocenie przezeń materiału dowodowego zgromadzonego w aktach, czy też niedostatecznym wyjaśnieniem istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy elementów stanu faktycznego. Z tych względów także sformułowane w tym względzie zarzuty naruszenia przepisów procedury administracyjnej są chybione. Rację ma natomiast skarżący, że w podstawie prawnej kwestionowanej decyzji Minister przywołał nieadekwatną do podjętego rozstrzygnięcia podstawę prawną, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (właściwy przy utrzymaniu decyzji organu pierwszej instancji w mocy), zamiast art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Powyższe nie czyni jednak wydanej decyzji wadliwej w stopniu uzasadniającym jej uchylenia. Uchybienie to rozpatrywać można w okolicznościach niniejszej sprawy jednie jako nieistotne naruszenie art. 107 § 1 k.p.a., będące w istocie efektem oczywistej omyłki pisarskiej powstałej przy redagowaniu tekstu decyzji, której usunięcie możliwe jest w trybie przewidzianym w art. 113 § 1 k.p.a. Świadczy o tym fakt, że ujęte w osnowie decyzji rozstrzygniecie, mające faktyczne umocowanie w treści art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w pełni koresponduje z przedstawionym w jej uzasadnieniu motywami, którymi kierował się minister przy jego podejmowaniu. Skoro zatem przy rozstrzyganiu sprawy nie doszło do naruszenia prawa materialnego, ani istotnego uchybienia przepisom procedury administracyjnej, to skarga jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegać musiała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) .