I SA/Wa 713/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie WSA Dariusz Chaciński WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2011 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku A. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Infrastruktury utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] orzekającą o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w K., obręb [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] ha, przeznaczonej pod rozbudowę drogi krajowej nr [...], w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za dokonane wywłaszczenie, a w pozostałej części odmawiającą stwierdzenia nieważności tej decyzji. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Wojewoda [...], działając na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 12 sierpnia 2003 r., decyzją z [...] czerwca 2006 r., nr [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości, położonej w K., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, przeznaczonej pod rozbudowę drogi krajowej nr [...], ustalił odszkodowanie za dokonane wywłaszczenie w kwocie [...] zł oraz określił termin wydania przedmiotowej nieruchomości przez dotychczasową właścicielkę. Decyzja ta stała się ostateczna. A. C. wnioskiem z dnia 31 lipca 2008 r., uzupełnionym pismami z dnia 3 września 2008 r., 7 października 2008 r. i 23 lutego 2009 r. wystąpiła do Ministra Infrastruktury o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...]. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., w pkt 2 dotyczącym ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości [...] zł, a w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Organ uznał, że odszkodowanie za wywłaszczenie zostało ustalone z naruszeniem art. 128 i art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, ponieważ biegły ustalił wartość nieruchomości z uwzględnieniem dochodów z prawa wynajmu reklam i utraconych korzyści z tytułu nie wynajęcia nieruchomości i zaległości czynszowych. A. C. wnioskiem z 10 sierpnia 2009 r. wystąpiła do Ministra Infrastruktury o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., utrzymał w mocy poprzednią decyzję z [...] lipca 2009 r., nr [...]. Organ odwoławczy zauważył, że w zaskarżonej decyzji słusznie zaznaczono, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte przez Wojewodę [...] zawiadomieniem z dnia 2 września 2003 r., na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości z Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad. Brak zawarcia umowy z inwestorem spowodował wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Minister wskazał również, że postępowanie dotyczące wywłaszczenia przedmiotowej działki zostało przeprowadzone na podstawie ustaleń lokalizacyjnych dokonanych w ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. z [...] lutego 2002 r., znak [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie drogi krajowej nr [...] oraz na podstawie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2004 r. zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...], obowiązującej w dniu wydania przez Wojewodę [...] decyzji wywłaszczeniowej. Tym samym organ doszedł od przekonania, że decyzja w części dotyczącej postępowania wywłaszczeniowego jest prawidłowa. Minister Infrastruktury zaznaczył, że w niniejszej sprawie nieprawidłowości dotyczą sposobu ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Organ odwoławczy zauważył, że ustawodawca jasno ustalił w art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami, że odszkodowanie powinno odpowiadać wartości praw wymienionych w tym przepisie to jest własności, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego. Powołując się na wykładnię językową organ zauważył, że treść przywołanego przepisu oznacza, że odszkodowanie powinno odpowiadać wartości prawa, a nie szkodzie. Minister zauważył, że gdyby wolą ustawodawcy było, aby w ramach odszkodowania za pozbawienie określonego prawa rzeczowego przyznano oprócz wartości tego prawa również odszkodowanie za inne elementy to taka regulacja musiałaby wynikać wprost z przepisów. Stosowny zapis regulujący tę kwestię znalazłby się zapewne także w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Brak takich zapisów potwierdza, że odszkodowanie za wywłaszczenie nie obejmuje innych składników niż wartość prawa, które jest nabywane w trybie wywłaszczenia. Minister podkreślił, że podwyższa argumentacja znajduje swoje potwierdzenie w wielu orzeczeniach sądowych. Za niezasadne uznał organ odwoławczy zarzuty strony dotyczące naruszenia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego, ponieważ jedynie w art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. regulującym zasady udzielania zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową, ustawodawca nakazał inwestorowi wskazanie dotychczasowemu właścicielowi zabudowanego gruntu lokalu zamiennego. Zdaniem Ministra, kwestia ta jednak nie ma charakteru administracyjnego i nie jest rozstrzygana w decyzji. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego możliwości uzupełnienia przez Wojewodę [...] braków formalnych wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Minister Infrastruktury wyjaśnił, że Minister Transportu i Budownictwa w decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. uchylającej decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. jednoznacznie zobligował organ pierwszej instancji do udokumentowania podstaw wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, wyjaśnienia kwestii legitymacji przedstawiciela wnioskodawcy do udziału w rozprawie administracyjnej, zgromadzenia stosownych załączników graficznych oraz do ustalenia prawidłowej wartości nieruchomości, a analiza akt sprawy wskazuje, że braki te zostały uzupełnione. Odnosząc się do kwestii błędnego określenia dotychczasowego sposobu korzystania i stanu zagospodarowania nieruchomości będącej przedmiotem wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o jej wywłaszczenie Minister wskazał, że zdaniem organu nadzorczego wnioskodawca w sposób jednoznaczny i precyzyjny opisał stan nieruchomości jako nieruchomości stanowiącej działkę zabudowaną budynkiem mieszkalnym i kioskiem handlowym, natomiast szczegółowe określenie stanu zagospodarowania i sposobu korzystania z nieruchomości należy do rzeczoznawcy majątkowego szacującego wartość nieruchomości w operacie szacunkowym. Na powyższą decyzję A. C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia. Skarżąca zarzuciła organowi: 1) naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji dowodów na podstawie których Minister przyjął, iż Wojewoda [...] rozpatrując sprawę wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości uzupełnił braki w materiale dowodowym dotyczące wszczęcia i prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego, ani też jakie zostały uzupełnione; 2) naruszenie art. 64 § 2 kpa poprzez jego nieprawidłową wykładnię i przyjęcie, iż Wojewoda [...] rozpatrując sprawę wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości mógł uzupełnić braki formalne wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad; 3) błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, iż wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło w dniu 2 września 2003 r.; 4) naruszenie art. 75 § 1 kpa w związku z art. 116 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do wniosku, iż dane i dokumenty dołączone do wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego mają charakter dowodów, naruszenie prawa materialnego to jest art. 116 ust 1 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego nieprawidłową wykładnie prowadzącą do błędnego wniosku, iż wskazanie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, że nieruchomość stanowi zabudowania budynkiem mieszkalnym i kioskiem handlowym działka czyni zadość wymogowi określenia dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości i stanu jej zagospodarowania; 5) naruszenie art. 64 § 2 kpa w związku z art. 116 ust. 1 pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego nieprawidłową wykładnię prowadzącą do błędnego wniosku, iż lokal zamienny w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest tożsamy z lokalem zamiennym w rozumieniu ustawy z dnia 21 czerwca 2011 r., o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego; 6) oraz naruszenie art. 156 § 1 kpa w związku z art. 119 ust. 1 pkt 7 w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji poprzez unieważnienie decyzji wywłaszczeniowej, jedynie w części dotyczącej odszkodowania. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlegała uwzględnieniu choć z innych względów, niż w niej podniesione. Sąd zauważa, że zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 Kpa jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Celem takiej regulacji było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości, co do jego bezstronności i obiektywizmu (por. W. Chróścielewski w glosie do uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61)). W świetle poglądów doktryny, reguła określona we wspomnianym przepisie art. 24 § 1 pkt 5 Kpa ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 Kpa, a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (zob. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, s. 221; J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183). Stanowisko powyższe potwierdza uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09 (ONSAiWSA 2010/5/82), w której NSA stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 Kpa nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 Kpa w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 Kpa. W uzasadnieniu tej uchwały słusznie wskazano, że przepisy prawa przyznają organom administracji publicznej kompetencje do samokontroli własnych decyzji, a to oznacza, że nie można wyłącznie w oparciu o formalistycznie pojmowaną bezstronność pozbawić ministra kompetencji do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 127 § 3 Kpa przez zastosowanie w drodze rozszerzającej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 Kpa. Istotą tej uchwały jest zatem to, iż osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę, jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 Kpa w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 Kpa. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził niejako wyjątek od wynikającej z art. 24 § 1 pkt 5 Kpa zasady wyłączenia od udziału w postępowaniu pracownika w sprawie, w której brał udział w niższej instancji, w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że osobą wydającą decyzję z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] oraz decyzję wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w niniejszej sprawie zaskarżoną, był działający z upoważnienia Ministra Infrastruktury Podsekretarz Stanu P. S., a nie sam piastun funkcji – Minister Infrastruktury. Zatem, wydanie zaskarżonej decyzji z upoważnienia Ministra Infrastruktury przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 Kpa. Naruszenie tego rodzaju jest bowiem kwalifikowane przez ustawodawcę jako ciężkie naruszenie przepisów procedury stanowiące podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 Kpa). Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej Ppsa, sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w razie wystąpienia w sprawie przesłanki wznowieniowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 Kpa, sąd administracyjny jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa, bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 2061/10, opubl. CBOSA). Z tego też względu Sąd stwierdzając, że zaistniały wskazane wyżej podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji nie dokonał oceny zgodności z prawem zajętego przez Ministra Infrastruktury w tej decyzji stanowiska, co do istoty sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu Minister Infrastruktury rozpozna wniosek A. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, bez udziału w postępowaniu odwoławczym pracownika, który z upoważnienia organu wydał decyzję z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...]. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. b oraz art. 152 Ppsa, orzekł jak w sentencji.