I SA/Wa 717/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Gabriela Nowak WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2018 r. sprawy ze skargi A. K., H.D., I.D., J.K., J. C., B. W. i A. G. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z [...] marca 2018 r., nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lipca 2016 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] maja 1951 r. nr [...] oraz utrzymanego przez nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1950 r. nr [...] o odmowie przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Z ustaleń dokonanych w toku postępowania administracyjnego wynika następujący stan faktyczny sprawy: Opisana na wstępie nieruchomość objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) i w dniu jego wejścia w życie stanowiła współwłasność J. M. i S. M.. W terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu wniosły one o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu ww. nieruchomości. Orzeczeniem administracyjnym z [...] sierpnia 1950 r. Prezydium Rady Narodowej w [...] odmówiło przyznania byłym właścicielkom prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości, wskazując na jej przeznaczenie w opracowywanym planie zagospodarowania przestrzennego pod użyteczność publiczną oraz przydzielenie terenu do zagospodarowania inwestorowi publicznemu jako wykonawcy Narodowego Planu Zagospodarowania. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] maja 1951 r. . W dacie podejmowanie przywołanych orzeczeń nieruchomość objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nr [...] uchwalonym [...] maja 1948 r. (M.P. Nr [...], poz. [...]), wedle którego jej teren: w [...]% przeznaczony był na skwery, drogi dla pieszych i inne podobne urządzenia; w [...]% pod zespół budynków na cele współżycia społecznego, z pozostawieniem niezabudowanej części terenu rządzonej jako parki, ogrody, dziedzińce oraz przejścia piesze do użytku publicznego; a w [...]% pod ul. [...]. Wnioskiem z [...] grudnia 20014 r. A. K., H. Z.., I. D., J. K., J. C., B. W.i A. G.(spadkobiercy dawnych właścicieli) wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowych jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. W następstwie zainicjowanego tym wnioskiem postępowania Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] lipca 2016 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] marca 2018 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] maja 1951 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1950 r. oceniając, że przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w obowiązującym wówczas planie zagospodarowania przestrzennego nr [...], uniemożliwiało byłym właścicielom korzystanie z niej w sposób w tym planie przewidziany. Odnosząc się do wskazywanych w planie funkcji, jakie na przeważającym obszarze nieruchomości miały być realizowane (drogi, skwery, postoje i dziedzińce), Minister zauważał, że te przewidywały powszechną dostępność nieruchomości. Ich realizacja nie była zatem do pogodzenia z treścią prawa własności czasowej, które ze swej istoty zakładało swobodne wykonywanie w stosunku do nieruchomości uprawnień właścicielskich z wyłączeniem innych osób. W tym stanie rzeczy stanowisko o braku możliwości uwzględnienia wniosku ze względu na przeznaczenie nieruchomości pod użyteczność publiczną pozostawało także aktualne w stosunku do tej części gruntu. Również przeznaczenie pod drogi, które wyłączone były z powszechnego obrotu, wykluczało przyznanie na terenach pod nie przeznaczonych prawa własności czasowej. Organ nadzoru zwracał jednocześnie uwagę, że część przedmiotowej nieruchomości przeznaczona została w planie pod budynki użyteczności publicznej. Faktem zaś znanym mu z urzędu jest budowa na około [...] dawnych nieruchomościach hipotecznych zlokalizowanych pomiędzy [...] oraz ulicami [...], [...] i [...] tzw. [...]. Okoliczności te potwierdza znajdujące się w aktach nieruchomości pismo Wiceprezydenta [...] z [...]maja 1950 r., w którym wyrażono zgodę na przekazanie [...] w zarząd i użytkowanie wymienionych w nim nieruchomości (w tym nieruchomości przy ul. [...]) z przeznaczeniem pod budowę gmachów biurowych i budynku urządzeń socjalnych. Zwracał przy tym uwagę, że konkretyzacja lokalizacji gmachu [...] na przedmiotowym terenie wynika już z samego rysunku planu miejscowego nr [...]. Planowany zaś na dużym obszarze zespół budynków ministerstw z otaczającymi je skwerami, dziedzińcami i postojami, nie mógł być realizowany przez osoby prywatne. W krańcowej części uzasadnienia Minister zwracał uwagę, że ocena możliwości użytkowania gruntów objętych planem nr [...] przez podmiot prywatny, stanowiła już przedmiot rozważań sądów administracyjnych, w wyrokach dotyczących sąsiednich nieruchomości, gdzie wyrażono pogląd, że "(...) funkcja jaką w ramach użyteczności na gruncie miała być realizowana – administracja publiczna- która ze swej istoty nie mogła być wykonywana przez podmioty prywatne wykluczała możliwość uwzględnienia wniosku dawnych właścicieli nieruchomości i przyznania im prawa, o którym mowa w art. 7 ust. 2 dekretu". Minister odwołał się przy tym do wyroku WSA w Warszawie z 6 listopada 2012 r. I SA/Wa 816/12, a także wyroków NSA z: 8 października 2014 r. I OSK 423/13 oraz 13 kwietnia 2012 r. I OSK 1956/11. Na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. K., H. Z., I. D., J. K., J. C., B. W. i A. G.zarzucając jej naruszenie: -art. art.: 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnej ocenie dowodów, tj. planu zabudowania z 1948 r. oraz opracowania geodezyjnego z [...] listopada 2015 r., uzupełnionego [...] czerwca 2016 r., prowadzącej do dokonania wadliwych ustaleń faktycznych w postaci uznania, że w planie dokonano konkretyzacji funkcji planistycznej pod budynki [...], podczas gdy plan ten przewidywał ogólnie budynki użyteczności publicznej, a przeznaczenie konkretnie pod gmach [...] w ogóle nie wynika z planu, zaś taka konkretyzacja funkcji byłaby niedopuszczalna w świetle reguł władztwa planistycznego; -art. art.: 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 2016 października 1945 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprzeprowadzeniu szczegółowej analizy możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przedmiotowej nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli z przeznaczeniem z planu zabudowy, skutkującym dowolnym przyjęciem, że sposobu tego nie dało się pogodzić z przeznaczeniem terenu na skwery i drogi dla pieszych i inne podobne urządzenia oraz zespół budynków użyteczności publicznej z pozostawieniem niezabudowanej części terenu urządzonej jako parki, ogrody, dziedzińce oraz przejścia piesze do użytku publicznego, podczas gdy szczegółowa analiza przepisów obowiązujących w dacie wydawania odmownych decyzji dekretowych prowadzi do wniosku, ze takie inwestycje nie były zarezerwowane wyłącznie dla inwestycji publicznych i mogły być realizowane również przez osoby fizyczne; -art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na sporządzeniu uzasadnienia zawierającego błędną analizę prawną – w części dotyczącej braku możliwości przyznania prawa własności czasowej do gruntu dawnej nieruchomości hipotecznej przy prawidłowym zastosowaniu przepisów prawa obowiązujących w dniu wydania decyzji dekretowych I i II instancji – skutkującą przyjęciem, że owe decyzje nie są dotknięte jedna z kwalifikowanych wad prawnych z art. 156 k.p.a., podczas gdy właściwa ocena przepisów obowiązujących w dacie ich wydania prowadzi do wniosku, że możliwe było przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości przeznaczonej pod skwery i drogi dla pieszych i inne urządzenia oraz zespół budynków użyteczności publicznej z pozostawieniem niezabudowanej części terenu urządzonej jako parki, ogrody, dziedzińce oraz przejścia piesze do użytku publicznego; -art. art.: 107 § 3 w zw. z art. 140 i 127 § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku ustosunkowania się przez Ministra w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co do nieuprawnionego dokonania konkretyzacji w planie zabudowania funkcji planistycznej terenu pod budowę budynku [...] oraz co braku możliwości dokonywania arbitralnej konkretyzacji funkcji planistycznej z planu z 1948 r., co skutkowało przedstawieniem w zaskarżonej decyzji jedynie niezawierającego żadnego ogólnego potwierdzenia stanowiska Ministra Infrastruktury i Budownictwa, podczas gdy organ winien był odnieść się w uzasadnieniu decyzji do ww. zarzutów i dokładnie wyjaśnić źródło tak głęboko uszczegółowionej funkcji planistycznej terenu oraz wskazać na elementy dokumentów służących takiej konkretyzacji, które świadczą o ich planistycznym charakterze, tak aby odnieść się do szeregu wątpliwości zgłaszanych przez skarżących we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy; -art. 7 ust. 2 dekretu poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż pozwala on na dokonanie arbitralnej konkretyzacji funkcji planistycznej z planu zabudowy z 1948 r. poprzez przyjęcie, że przewiduje ona na gruncie przedmiotowej nieruchomości gmach konkretnie [...], podczas gdy przeznaczenie terenu pod skwery i drogi dla pieszych i inne podobne urządzenia oraz zespół budynków użyteczności publicznej z pozostawieniem niezabudowanej części terenu urządzonej jako parki, ogrody, dziedzińce oraz przejścia piesze do użytku publicznego jest wystarczające do dokonania analizy zgodności korzystania z gruntu przedmiotowej nieruchomości przez jego dotychczasowych właścicieli z przeznaczeniem z planu zabudowy i tym samym nie wymaga konkretyzacji, a co więcej nie może być konkretyzowane przez arbitralne wskazywanie a konkretne obiekty możliwe do zrealizowania przez konkretne określone podmioty. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w obszernych motywach skargi, wnieśli oni o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. skarga jest niezasadna. Na wstępie należy podkreślić, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem szczególnym, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można takie rozstrzygnięcie wzruszyć. Skoro zaś stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady stabilności decyzji, może mieć ono miejsce jedynie w przypadku, gdy badana w tym trybie decyzja dotknięta jest w sposób oczywisty przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) Istotą tego postępowania była więc ocena, czy w świetle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania w trybie zwykłym kontrolowanych orzeczeń, organy administracji publicznej mogły w zgodzie z prawem podjąć rozstrzygnięcie o treści w tych orzeczeniach ujętej. Tego rodzaju wad organ nadzoru zaś nie stwierdził, a ocenę tę Sąd w składzie orzekającym podziela. Materialnoprawną podstawę weryfikowanego przez Ministra Inwestycji i Rozwoju (uprzednio Ministra Infrastruktury i Budownictwa) orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1950 r. i utrzymującej je w mocy decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] maja 1951 r., stanowiły przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Mocą tego aktu normatywnego wszelkie grunty na obszarze [...] przeszły na własność gminy [...] (art. 1 dekretu). Stwarzał on jednocześnie dotychczasowym właścicielom nieruchomości możliwość wystąpienia z wnioskiem o przyznanie na przejętym gruncie prawa zabudowy lub prawa wieczystej dzierżawy. Wspomniany wniosek należało złożyć w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez Gminę [...] (art. 7 ust. 1 dekretu). Gmina zaś obowiązana była go uwzględnić, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z planem zabudowania (art. 7 ust. 2 dekretu). W rozpoznawanej sprawie jest niesporne, że wniosek byłych właścicielek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości został skutecznie wniesiony. Poza sporem jest również, że w dacie podejmowania kontrolowanych orzeczeń dla terenu przedmiotowej nieruchomości obowiązywał uchwalony [...] maja 1948 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nr [...] (MP. Nr [...] poz. [...]). Istota sporu sprowadza się natomiast do oceny czy istotnie zapisy owego planu, przewidujące wykorzystanie przeważającej części ternu (w ok. [...]%) na skwery, drogi dla pieszych i inne podobne urządzenia; w ok. [...]% pod zespół budynków na cele współżycia społecznego, z pozostawieniem niezabudowanej części terenu rządzonej jako parki, ogrody, dziedzińce oraz przejścia piesze do użytku publicznego; a w ok. [...]% pod ul. [...], wykluczały możliwość wykorzystania nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli w zgodzie z tym planem w ramach wykonywania przez nich prawa własności czasowej. A nadto, czy plan ów konkretyzuje lokalizację na tym terenie gmachu [...], jak twierdzi organ nadzoru – odwołując się do znajdującego się w aktach rysunku planu, a co kwestionują skarżący. Odnosząc się do pierwszego z ww. zagadnień, zgodzić się należy z Ministrem, że każda z przewidzianej planem z 1948 r. funkcji o charakterze użyteczności publicznej stanowiła w ówczesnym stanie prawnym przeszkodę uniemożliwiającą przyznania dawnym właścicielom prawa własności czasowej. Wprawdzie samo przeznaczenie pod użyteczność publiczną, jak wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 26 listopada 2008 r. I OPS/5/08 (ONSAiWSA 2009/2/18), nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi powyższego prawa, na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., a możliwość pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z celami użyteczności publicznej, dokonywać należy w oparciu o kryteria obiektywne. Niemniej ocena czy założone w planie przeznaczenie nieruchomości na określone cele, w tym cele użyteczności publicznej, umożliwia przyznanie byłemu właścicielowi własności czasowej uwzględniać musi realną możliwość wykorzystania przezeń gruntu na te cele, przy złożeniu nieingerowania przez podmioty trzecie w przynależne mu do niego jako czasowemu właścicielowi prawa podmiotowe. Pamiętać bowiem należy, że instytucja własności czasowa w świetle przepisów dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz.U. Nr 57, poz. 319 ze zm.) ukształtowana została, jako szczególna forma prawa własności, a nie prawo na rzeczy cudzej (por. Jan Wasilkowski, Prawo rzeczowe w zarysie, Wyd. PWN Warszawa 1957 r. s.184). W konsekwencji zatem, z prawem tym związane były także atrybuty właściwe dla własności, a więc uprawnienie (w granicach przez ustawy określonych) do korzystania z rzeczy z wyłączeniem innych osób, czy rozporządzenie rzeczą. Orzeczenie o przyznaniu prawa własności czasowej do spornego gruntu nie mogłyby w jakikolwiek sposób ograniczać uprawnienia byłego właściciel do korzystania z gruntu z wyłączeniem innych osób, czy też w tym zakresie przynależne mu uprawnienia wyłączać. Stanowią one wszak element konieczny tego prawa rzeczowego. Oczywiście sposób korzystania z nieruchomości przez właściciela czasowego mógł być określony w umowie (art. 103 zd. pierwsze Prawa rzeczowego), jednakże umowa taka nie mogła, analogicznie jak ma to miejsce obecnie w przypadku prawa użytkowania wieczystego, prowadzić do naruszać istoty tego prawa. Użyteczność publiczna jest natomiast – jak wskazywano w przywołanej wyżej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego - integralnie związana z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb społeczeństwa na poziomie ogólnej dostępności. Stąd w ocenie Sądu przeznaczenie terenów na: skwery, drogi dla pieszych i inne podobne urządzenia; jak również pod zespół budynków na cele współżycia społecznego, z pozostawieniem niezabudowanej części terenu rządzonej jako parki, ogrody, dziedzińce oraz przejścia piesze do użytku publicznego; a także (w niewielkim jego fragmencie) pod drogę publiczną (ul. [...]), wykluczało by funkcje te mogły być realizowane w ramach własności czasowej przez podmiot indywidulany. Nie sposób bowiem byłoby pogodzić uprawnienia właściciela czasowego z koniecznością zapewnienia ogólnej dostępności do obiektów, o których mowa w planie jeśli zlokalizowane miałby być na nieruchomości, na której przynależne mu prawo on by wykonywał. Na ten aspekt właśnie wskazał Minister Inwestycji i Rozwoju na str. [...] i [...] uzasadnienia zaskarżonej decyzji, podnosząc, że realizacja przewidzianych planem funkcji "nie była do pogodzenia z treścią prawa własności czasowej (...)". Niezależnie od powyższego, oceniając obecnie legalność negatywnych orzeczeń dekretowych podjętych w odniesieniu do nieruchomości przy ul. [...], nie powinno się zdaniem Sądu abstrahować także od faktycznych zamierzeń jakie na nieruchomości tej ówczesne władze zamierzały zrealizować, które - co istotne - z postanowieniami planu z 1948 r. były zbieżne. Z archiwalnej dokumentacji (pisma zastępcy Kierownika Biura Odbudowy [...] [...] z [...] sierpnia 1948 r., pisma wice Prezydenta [...] z [...] maja 1950 r.), jak też samej treści orzeczenie z [...] sierpnia 1950 r., wynika natomiast, że na terenach obejmujących m.in. przedmiotową nieruchomość już w 1948 r. zaplanowano inwestycje związane z budową [...], w związku z czym doszło do ich przekazania inwestorowi publicznemu jako wykonawcy narodowych planów gospodarczych. Tego rodzaju inwestycja publiczna stała bez wątpienia w kolizji z możliwością dalszego wykorzystywania nieruchomości przez dotychczasowego właściciela w ramach własności czasowe. O okolicznościach tych wiedziały byłe właścicielki, o czym świadczy fakt, że w odwołaniu od orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...], nie kwestionowały przyczyn odmowy przyznania prawa własności czasowej do gruntu przy ul. [...], lecz domagały się przyznania im nieruchomości zamiennej. Mając zatem na względzie powszechną dostępność obiektów jakie na gruncie mogły być w zgodzie z prawem lokalizowane, jak też faktyczne przeznaczenie ich w dacie rozpoznawania wniosku dekretowego pod budynki przeznaczone na potrzeby administracji rządowej, to podjętym w takich uwarunkowaniach orzeczeniom odmawiającym uwzględnienia tego wniosku, nie sposób skutecznie postawić zarzutu rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W sprawie nie stwierdzono także by orzeczenia te obarczone były którąkolwiek z pozostałych wad z art. 156 § 1 k.p.a. Odmawiając zatem stwierdzenia ich nieważności, wbrew temu co wywiedziono w skardze, Minister nie naruszył przepisów prawa materialnego. Na zasadność odmowy przyznania prawa własności czasowej w analogicznym stanie faktyczno-prawnym dotyczącym pobliskiej nieruchomości (przy ul. [...]), wskazywał także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 kwietnia 2017 r. I OSK 1575/16 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń) Zgodzić się natomiast przyjdzie ze skarżącymi, że samej lokalizacji gmachu budynku [...] miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 1948 r. w swojej treści wprost nie przewidywał. To, że w jego części graficznej znalazł się w sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości zapis "[...]", wynika bowiem jedynie z faktu sporządzenia rysunku planu na planie sytuacyjnym i wysokościowym, gdzie ujawniono faktycznie władającego terenem, według stanu istniejącego na dzień jego sporządzenia. Błędnie zatem w tym aspekcie organ nadzoru dokonał oceny treści owego planu i sporządzonej w jego kontekście opinii geodezyjnej z [...] listopada 2015 r., skorygowanej [...] czerwca 2016 r. To zaś czyni zasadnym zarzut naruszenia przez Ministra art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jednakże naruszenie to nie doprowadziło do tego rodzaju błędnej rekonstrukcji kluczowych dla podjęcia w sprawie rozstrzygnięcia elementów stanu faktycznego, które mogłyby rzutować na jej wynik. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.