I SA/Wa 718/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Generalnego na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] Minister Skarbu Państwa po rozpatrzeniu wniosku K.L. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] o odmowie zmiany ostatecznej decyzji wydanej w dniu [...] maja 2008 r., nr [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] odmówił potwierdzenia K.L. i Z.J. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Na skutek wniesionego przez K.L. odwołania Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W związku z skargą K.L. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2008 r., nr I SA/Wa 1080/08 oddalił skargę. K.L. wnioskiem z dnia 14 sierpnia 2009 r., zwróciła się do Ministra Skarbu Państwa o wzruszenie decyzji nr [...] wydanej przez ten organ w dniu [...] maja 2008 r. Następnie w piśmie z dnia 6 stycznia 2012 r., K.L. sprecyzowała, że domaga się zmiany decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2008 r., poprzez stwierdzenie, że jej matka M.J. była właścicielką mienia nieruchomego pozostawionego poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w W. przy ulicy [...]. W toku postępowania organ pierwszej instancji powołując się na treść przepisu art. 154 § 1 k.p.a. regulującego kwestie zmiany decyzji ostatecznej zauważył, że wniosek strony dotyczy zmiany decyzji ostatecznej z dnia [...] maja 2008 r. Na podstawie tej decyzji strony, które brały udział w postępowaniu nią zakończonym nie nabyły praw, gdyż decyzja ta odmawiała K.L. i Z.J. potwierdzenia prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Minister Skarbu Państwa podkreślił, że wniosek strony z dnia 14 sierpnia 2009 r., dotyczy w istocie żądania wydania przez organ decyzji przyznającej prawo do rekompensaty za mienie pozostawione poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej z powołaniem się na dołączone do wniosku dokumenty. Dwa z tych dokumentów – opis mienia pozostawionego Nr [...] i szacunek wartości mienia z dnia [...] kwietnia 1963 r., znane były organowi odwoławczemu w momencie wydawania decyzji z dnia [...] maja 2008 r. i zostały wzięte pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Natomiast trzeci dowód – protokół przesłuchania świadków z dnia [...] marca 1963 r., nie może - w ocenie organu - stanowić dowodu potwierdzającego posiadanie przez M.J. prawa własności nieruchomości pozostawionych poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż nie spełnia on wymogów określonych w art.6 ust.5 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. i jednocześnie nie może być konwalidowany z uwagi na śmierć świadków. W ocenie Ministra Skarbu Państwa subiektywne przekonanie wnioskodawczyni o doznanej krzywdzie, jak również żądanie dokonania ponownych ustaleń stanu faktycznego nie może być uznane za podstawę do uchylenia decyzji z dnia [...] maja 2008 r. w trybie przepisu art. 154 k.p.a. Mając na uwadze powyższe organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] odmówił zmiany ostatecznej decyzji nr [...] wydanej w dniu [...] maja 2008 r. Od decyzji z dnia [...] lutego 2012 r., K.L. skierowała do Ministra Skarbu Państwa wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W toku postępowania drugoinstancyjnego Minister Skarbu Państwa, po rozpoznaniu argumentów strony odwołującej się, podtrzymał stanowisko zawarte w decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. Organ zauważył, że zawarta w przepisie art. 154 k.p.a. przesłanka dopuszczająca zmianę decyzji ostatecznej z uwagi na słuszny interes strony, powinna być rozumiana jako interes znajdujący oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Minister Skarbu Państwa wskazał również, że nie może on być rozumiany jako subiektywne przekonanie strony ale jako okoliczności, które pozwalają ustalić czy żądanie zmiany decyzji jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację. Minister Skarbu Państwa powtórzył stanowisko wyrażone w decyzji wydanej w pierwszej instancji i wskazał, że zarówno dowody przedstawione przez K.L. jak i powołane przez nią argumenty nie dają podstaw do zastosowania trybu, o którym mowa w przepisie art. 154 k.p.a. Reasumując Minister Skarbu Państwa uznał, że z uwagi na brak interesu prawnego, interesu społecznego i słusznego interesu strony brak jest postaw do zmiany decyzji z dnia [...] maja 2008 r. W związku z powyższym Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] lutego 2012 r.nr [...] utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję z dnia [...] lutego 2021 r.nr [...] o odmowie zmiany ostatecznej decyzji wydanej przez ten organ w dniu [...] maja 2008 r.,o nr [...]. Na powyższą decyzję Prokurator Generalny wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie przepisu art. 154 k.p.a. wyrażające się w badaniu i ocenie merytorycznej w przedmiotowym trybie nadzwyczajnym - wbrew treści w/w przepisu - nowego dokumentu w sprawie, co w istocie stanowi podstawę do weryfikacji decyzji ostatecznej w trybie wznowienia postępowania, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., jak również naruszenie art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 15 k.p.a. poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji, a tym samym rozstrzygnięcie sprawy co do istoty pomimo, że nie upłynęły terminy dla wszystkich stron do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak również nie zostało zakończone postępowanie, o którym mowa w przepisie art. 111 k.p.a. W uzasadnieniu skargi Prokurator Generalny wskazał, że Minister Skarbu Państwa dokonał merytorycznej oceny dokumentów przedłożonych przez stronę, w tym dokumentu, który istniał w dacie wydania decyzji, a który nie był mu znany. Taka weryfikacja, zdaniem skarżącego jest zastrzeżona do trybu wznowienia postępowania, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W sytuacji zbiegu trybów weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych - to jest wznowienia postępowania oraz uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie przepisu art. 154 k.p.a., pierwszeństwo zdaniem skarżącego należy dać trybowi wznowienia postępowania. Prokurator Generalny wskazał również na nieścisłość w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji, który odniósł się do 4 dokumentów – w tym aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 1963 r., który nie stanowił przedmiotu oceny we wcześniejszym postępowaniu zakończonym decyzją wydaną w pierwszej instancji. Ponadto Prokurator Generalny wskazał, że działając na prawach strony wniósł od decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lutego 2012 r., do organu, który ją wydał wniosek o jej uzupełnienie co do rozstrzygnięcia w trybie art. 111 § 1 k.p.a. Wniosek ten wpłynął do organu w dniu 22 lutego 2012 r. Mimo jego nie rozpatrzenia Minister Skarbu Państwa w dniu [...] lutego 2012 r. wydał decyzję, w której orzekł co do istoty sprawy. Tym samym – w ocenie skarżącego - organ nie rozpoznał merytorycznie postępowania prowadzonego w trybie przepisu art. 111 k.p.a. Strona została przez to pozbawiona prawnej możliwości podniesienia zrzutów w środku odwoławczym. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest niezasadna. Na wstępie należy zauważyć, że stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie rozważań podnieść należy, że gospodarzem postępowania administracyjnego wszczętego na skutek złożenia stosownego wniosku jest wnioskujący, który precyzuje w nim swoje żądania. O tym, kto może być inicjatorem wszczęcia postępowania w danej sprawie, stanowią przepisy prawa materialnego. Z reguły postępowanie jest wszczynane na żądanie strony, gdy dotyczy przyznania określonego uprawnienia. Przedmiotowe postępowanie wszczęte zostało na skutek wniosku K.L. z dnia 14 sierpnia 2009 r., w którym wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2008 r., nr [...]. Wnioskująca w piśmie z dnia 19 grudnia 2011 r. sformułowała, że wnosi o zmianę prawomocnego rozstrzygnięcia, w związku z czym organ pismem z dnia 28 grudnia 2011 r. zwrócił się do K.L. o sprecyzowanie żądania. W odpowiedzi, pismem z dnia 6 stycznia 2012 r. wnioskująca wyraziła żądanie zmiany prawomocnego wyroku. Nie można zatem za słuszny uznać zarzutu błędnego potraktowania wniosku przez orzekający w sprawie organ, który to zdaniem skarżącego winien być rozpoznawany w trybie wznowienia postępowania. Jednocześnie wskazać należy, że w toku prowadzonego postępowania K.L. wyjaśniała, że dokumenty, o które zwracała się do Urzędu w G. nadesłane do niej zostały wraz z pismem z dnia 27 maja 2009 r. W związku z tym, przyznanym przez wnioskująca faktem, choć na marginesie rozważań w niniejszej sprawie, zwracać powinna uwagę zdaniem Sądu okoliczność, że K.L. składając wniosek w dniu 14 sierpnia 2009 r. - co pozostaje poza sporem, przekroczyła termin wskazany w przepisie art. 148 § 1 k.p.a. Podkreślić należy, że w aktach sprawy administracyjnej jeszcze przed wydaniem wyroku przez WSA z dnia 4 grudnia 2008 r. zgromadzony został materiał dowodowy, w skład którego, co słusznie zauważył organ administracji, wchodziły opis i szacunek mienia, ale również akt notarialny z dnia [...] kwietnia 1963 r. Z treści przywołanego aktu wynika, że matka wnioskującej i ona sama zrealizowały na gruncie ówcześnie obowiązujących przepisów prawo do rekompensaty związane z pozostawieniem tego samego mienia poza granicami obecnej Rzeczypospolitej Polskiej, o którym mowa w toku przedmiotowego postępowania. Stwierdzić wobec tego należy, że w tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wypowiedział się już w wyroku z dnia 4 grudnia 2008 r., dysponował bowiem w/w materiałem dowodowym. Skoro zważywszy na powyższe rozważania, za prawidłowe należy przyjąć zakwalifikowanie wniosku K.L. jako złożonego w trybie art. 154 k.p.a., to potwierdza takie rozumowanie również treść przepisu art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z treścią którego do postępowań zakończonych wydaniem decyzji lub zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty stosuje się min. art.154 § 2 k.p.a. Postępowanie w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 ma za przedmiot ustalenie przesłanek wzruszenia obowiązującej decyzji, która może być najzupełniej prawidłowa pod względem prawny (jak w przedmiotowej sprawie) albo też może być dotknięta wadami niekwalifikowanymi, a wiec nie dającymi podstaw do wznowienia postepowania lub stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie jest prowadzone na podstawie przepisów normujących postępowanie w I instancji, co stanowi konsekwencję tego, że toczy się ono w sprawie nowej w stosunku do rozstrzygniętej ostateczną decyzją administracyjną, która ma być zmieniona lub uchylona. Organ administracyjny na zasadzie uznania administracyjnego stosuje przepis art. 154 k.p.a., co wynika z użycia w nim słowa "może", wprowadzającego dopuszczalność wyboru konsekwencji prawnych przez organ. W przypadku braku przesłanek wzruszenia decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. organ administracyjny wydaje decyzję odmowną i kwestionowana decyzja pozostaje nadal w mocy. (por. komentarz do k.p.a. B.Adamiak, J.Borkowski wydanie 12, str.597, 603-605) Sąd zwraca jednocześnie uwagę, że odesłanie w przepisie art.20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. do przepisu art. 154 k.p.a. dotyczy wprost i jedynie § 2 tego przepisu, co oznacza rezygnację przez ustawodawcę ze sformułowanej w § 1 tego przepisu uznaniowości i zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji w przypadkach określonych w § 1. W przedmiotowej sprawie organ słusznie, po rozpoznaniu sprawy nowej w stosunku do rozstrzygniętej ostateczną decyzją, oddalił wniosek wobec braku spełnienia przesłanek ustawowych przyznania prawa do rekompensaty. Jeżeli przepis art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty przewiduje możliwość zmiany decyzji, to każda osoba, która nie zrealizowała prawa, może z takim wnioskiem wystąpić. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2011 r. sygn.akt I SA/Wa 1020/10) W zakresie zarzutu sprecyzowanego w pkt 2 skargi, stwierdzić należy, że nie doszło do naruszenia przepisu art. 78 Konstytucji ani zasady dwuinstancyjności sformułowanej w przepisie art. 15 k.p.a. W przypadku złożenia wniosku o uzupełnienie decyzji, termin dla strony do wniesienia odwołania od decyzji (jak w przedmiotowej sprawie) odmawiającej uzupełnienia biegnie od dnia jej doręczenia. Wniosek Prokuratora Generalnego dotyczący uzupełnienia decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lutego 2012 r. został rozpoznany we właściwym trybie, natomiast postępowanie wywołane wniesieniem skargi na bezczynność Ministra Skarbu Państwa przez Prokuratora Generalnego skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 30 stycznia 2012 r. zostało umorzone z uwagi na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Postępowanie w przedmiotowej sprawie i postępowanie w sprawie rozstrzygniecia wniosku o uzupełnienie decyzji, toczyły się niezależnie, zgodnie z obowiązującymi w ich zakresach przepisami procedury administracyjnej. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U.z 2012 r., poz. 270 ze zm.).