I SA/Wa 720/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie WSA Joanna Skiba WSA Tomasz Szmydt Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2016 r. sprawy ze skargi K. G. i A. O. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju, po rozpatrzeniu wniosku K. G. i A. O. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] o zawieszeniu postępowania. Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 14 listopada 2005 r. do Ministerstwa Infrastruktury wpłynął wniosek K. G. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...] czerwca 1958 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1958 r. odmawiającego przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. W toku postępowania organ ustalił, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, iż w skład dawnej nieruchomości położonej przy ul. [...] wchodzi m.in. działka ew. nr [...] z obrębu [...], która zabudowana jest budynkiem mieszkalnym o adresie [...]. W budynku tym wyodrębniono czterdzieści lokali mieszkalnych oraz dwa lokale użytkowe wraz z odpowiednimi ułamkowymi udziałami w użytkowaniu wieczystym gruntu, na którym posadowiony jest budynek oraz udziałami we wspólnych częściach budynku i jego urządzeniach, które służą do wspólnego użytku ogółu mieszkańców. Następnie stwierdził, że R. L. - współwłaściciel lokalu nr [...] oraz I. C. - współwłaścicielka lokalu nr [...] w ww. budynku - nie żyją. W związku z tym pismami z dnia 7 listopada 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju wystąpił do Z. L. (żony zmarłego R. L.) i do Z. C. (męża zmarłej I. C.) o przedłożenie dokumentu spadkowego wskazującego następstwo prawne po zmarłej stronie postępowania. Pismem z dnia 1 grudnia 2014 r. Sąd Rejonowy dla W. I Wydział Cywilny poinformował Ministra Infrastruktury i Rozwoju, że w I Wydziale Cywilnym nie zarejestrowano sprawy o stwierdzenie nabycia spadku po R. L. i I. C. Również w Rejestrze Aktów Poświadczenia Dziedziczenia prowadzonym przez Krajową Radę Notarialną nie odnotowano wpisu aktów dziedziczenia po R. L. i I. C.. Mając powyższe na uwadze Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 § 1 kpa: 1) zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...]czerwca 1958 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1958 r. odmawiającego przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy [...], ozn. nr hip. [...]: 2) na podstawie art. 100 § 1 kpa wezwał Z. L. oraz K. G. i A. O. do wystąpienia, w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania niniejszego postanowienia, do właściwego sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po R. L., współużytkowniku wieczystym gruntu przedmiotowej nieruchomości, ewentualnie również po jego zmarłych następcach prawnych albo wystąpienia - we wskazanym wyżej terminie - do dowolnie wybranego notariusza o sporządzenie aktu poświadczenia dziedziczenia po ww. R. L. 3) na podstawie art. 100 § 1 k.p.a. wezwał Z. C. oraz K. G. i A. O. do wystąpienia, w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania niniejszego postanowienia, do właściwego sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po I. C., współużytkowniku wieczystym gruntu przedmiotowej nieruchomości, ewentualnie również po jej zmarłych następcach prawnych albo wystąpienia - we wskazanym wyżej terminie - do dowolnie wybranego notariusza o sporządzenie aktu poświadczenia dziedziczenia po ww. I. C. . W uzasadnieniu podniósł, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym stronami postępowania nadzorczego dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej winni być dawni właściciele przedmiotowej nieruchomości lub ich następcy prawni oraz podmioty obecnie dysponujące tytułami prawnorzeczowymi do nieruchomości (m.in. właściciele mieszkań znajdujących się w posadowionym na tym gruncie budynku, dysponujący przypisanym do tych lokali udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu). Dlatego też podjął czynności zmierzające do zapewnienia wszystkim stronom postępowania - w myśl art. 10 kpa - czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu. Jednakże do dnia dzisiejszego - mimo prawidłowego doręczenia korespondencji - pisma organu z dnia 7 listopada 2014 r. pozostały bez odpowiedzi, zaś w dziale II właściwej księgi wieczystej R. L. wciąż figuruje jako współwłaściciel lokalu nr [...], a I. C. figuruje jako współwłaścicielka lokalu nr [...]. Z uwagi na fakt, iż nie zostało do tej pory przeprowadzone postępowanie spadkowe po R. L. oraz I. C. - to nie jest możliwe ustalenie wszystkich osób mających przymiot strony w niniejszym postępowaniu, którym organ administracji publicznej zobowiązany jest zapewnić, zgodnie z art. 10 § 1 kpa, czynny udział w każdym stadium postępowania. Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Dodał, że ustalenie kręgu spadkobierców nie należy do właściwości organów administracji publicznej, lecz do sądów powszechnych (art. 28 kpa w zw. z art. 1025 § 2 k.c.). Legitymację do zgłoszenia wniosku o stwierdzenie nabycia spadku mają osoby zainteresowane wywołaniem skutków prawnych związanych z prawomocnym stwierdzeniem nabycia spadku. Postępowanie spadkowe jest postępowaniem wszczynanym przez sąd powszechny na wniosek spadkobiercy lub innej osoby zainteresowanej, tj. takiej, której praw dotyczy wynik postępowania spadkowego. W związku z powyższym organ stwierdził, iż zasadne jest wezwanie nie tylko Z. L. (potencjalnej spadkobierczyni R. L.) oraz Z. C. (potencjalnego spadkobiercy I. C.), ale także spadkobierczyń dawnych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, tj. K. G. i A. O., do wystąpienia do właściwego sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po R. L. oraz I. C., ewentualnie również po ich zmarłych następcach prawnych. Dołączenie do akt sprawy prawomocnego postanowienia spadkowego albo aktu poświadczenia dziedziczenia stwierdzającego nabycie spadku po R. L. oraz I. C., ewentualnie również po ich zmarłych następcach prawnych, będzie stanowiło przesłankę do podjęcia z urzędu lub na wniosek strony, stosownie do treści art. 97 § 2 kpa, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1958 r. Po rozpatrzeniu wniosku K. G. i A. O. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] o zawieszeniu postępowania -podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Dodał, że dla księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla wyodrębnionego lokalu nr [...] znajdującego się w budynku położonym przy ul. [...] ujawniony został akt poświadczenia dziedziczenia po I. C. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] - na mocy którego współwłaścicielami przedmiotowego lokalu oprócz Z. C. są W. C. oraz G. K. Natomiast do dnia dzisiejszego do akt sprawy nie wpłynął dokument potwierdzający następstwo prawne po R. L.. Równocześnie w dziale II księgi wieczystej dla lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] R. L. nadal figuruje jako współwłaściciel przedmiotowego lokalu, a zarazem współużytkownik wieczysty przedmiotowej nieruchomości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. G. i A. O. wniosły o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zarzuciły mu naruszenie przepisu: - art. 28 kpa w zw. z art. 94 § 1 pkt 4 kpa poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, iż następcy prawni R. L., współwłaściciela lokalu nr [...] w budynku położonym w W. przy ul. [...], mają interes prawny do bycia stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej dotyczącej odmowy przyznania prawa własności czasowej do w/w nieruchomości, w sytuacji, gdy wynik przedmiotowego postępowania nie ma żadnego wpływu na prawa rzeczowe tych osób do gruntu ww. nieruchomości, co w konsekwencji doprowadziło do nieuprawnionego rozszerzenia kręgu osób o osoby nie mające interesu prawnego w sprawie administracyjnej o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej; - art. 361 § 2 k.c. w zw. z art. 196 k.c. w zw. z art. 97 § 1 pkt. 4 kpa. w zw. z art. 28 kpa w zw. z art. 100 § 1 kpa poprzez błędne uznanie, że następcy prawni R. L. mają interes prawny do bycia stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej dotyczącej odmowy przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości przy ul. [...], podczas, gdy organ sam jest zobowiązany do zbadania, czy następcy prawni R. L. mają interes prawny do domagania się bycia stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, zaś prowadzenie postępowania ze zbytecznym udziałem następców prawnych właścicieli lokali którzy nie wyrażają woli do ochrony swoich praw poprzez przeprowadzenie stosownych postępowań spadkowych po swoich poprzednikach prawnych, powoduje nieuzasadnione wielokrotne przekroczenie maksymalnych terminów naruszając tym samym zasadę praworządności wyrażoną w art. 6 kpa w zw. z art. 7, art. 8 i art. 12 kpa oraz art. 6 Protokołu nr 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r., Nr 61 poz. 284) a zatem stanowi sytuacje bezwładu władzy publicznej w sposób naruszający zasady rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; - art. 97 § 1 pkt. 4 kpa w zw. z art. 100 § 2 i 3 kpa w zw. z art. 6 Protokołu nr 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r., Nr 61 poz. 284) poprzez bezzasadne zawieszenie postępowania w sytuacji, gdy organ we własnym zakresie powinien ustalić następstwo prawne po R. L. z uwagi na brak wystąpienia przez jego spadkobierców z wnioskiem o stwierdzenia nabycia spadku jak również brak sporządzenia aktu poświadczenia dziedziczenia, a w konsekwencji zaniechanie rozpoznania zagadnienia wstępnego następstwa prawnego po R. L. we własnym zakresie na potrzeby postępowania nadzorczego oraz bezpodstawne zawieszenie postępowania i przerzucenie ciężaru tego obowiązku na następców prawnych dawnych właścicieli, pomimo, iż zawieszenie postępowania stanowi poważną szkodę dla interesu społecznego, gdyż umożliwia sytuacje w której spadkobierca ustawowy celowo uniemożliwia działanie władzy publicznej oraz zrealizowanie uprawnienia innych osób, a zatem umożliwia sytuacje bezwładu władzy publicznej w sposób naruszający zasady rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie - podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez skarżących. Odnośnie pierwszego zarzutu - wskazał, że stronami postępowania dotyczącego oceny legalności decyzji wydanych na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy są podmioty, którym przysługuje tytuł rzeczowy (m. in. własność, użytkowanie wieczyste) do nieruchomości objętej żądaniem wnioskodawców. W związku z powyższym należy podkreślić, iż stronami takiego postępowania są osoby zgłaszające roszczenia dekretowe bądź ich spadkobiercy (wnioskodawcy), właściciel gruntu, osoby będące użytkownikami wieczystymi gruntu, a w przypadku zabudowanego gruntu także właściciele lokali z którymi związane są odpowiednie udziały w użytkowaniu wieczystym gruntu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 1110/06). Zatem Z. L. oraz jego następcy prawni słusznie zostali uznani za stronę niniejszego postępowania. Ustalenie zaś wszystkich stron postępowania administracyjnego w drodze postępowania sądowego stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, stwierdzenie zaistnienia którego skutkuje obligatoryjnym zawieszeniem postępowania administracyjnego. Wiąże się to z nałożonym na organ w art. 10 § 1 kpa obowiązkiem zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Dodał, że orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na które powołują się skarżący, jest jednostkowe i nieprawomocne, a zgodnie z jednolitą i ugruntowaną linią orzecznictwa właściciele wyodrębnionych lokali są stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej. Co do kolejnego zarzutu - wskazał, iż wezwał K. G. oraz A. O. do wystąpienia do sądu o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym uczestniku ewentualnie wystąpienia do notariusza celem sporządzenia aktu poświadczenia dziedziczenia po tej osobie - bowiem przeprowadzenie postępowania spadkowego umożliwi zakończenie przedmiotowego postępowania administracyjnego. Skarżące mają interes prawny w prawidłowym ustaleniu stron postępowania nadzorczego oraz w jego zakończeniu, gdyż samo postępowanie nadzorcze, w którym organ orzeka o pozostawieniu lub wyeliminowaniu z obrotu prawnego orzeczenia przejmującego nieruchomość, ma bezpośredni wpływ na zakres ich praw majątkowych. Powoduje to, że wynik postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po tej osobie bezpośrednio dotyczy praw współwłaścicieli i spadkobierców współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. Wezwanie przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju do wszczęcia przed sądem postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po ww. zmarłym przesądza zatem o ich legitymacji czynnej w takim postępowaniu na podstawie art. 510 kpc. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona - jednakże z innych przyczyn, niż wskazała strona skarżąca, bowiem zaskarżone postanowienie narusza przepisy art. 97 § 1 pkt 4 kpa przez błędne jego zastosowanie. Przepis ten przewiduje, iż organ administracji publicznej jest obowiązany zawiesić toczące się postępowanie administracyjne, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że pod pojęciem "zagadnienie wstępne" należy rozumieć sytuację, w której wydanie merytorycznego orzeczenia w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem jest uwarunkowane uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia wstępnego należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w sprawie. Organ orzekający w sprawie uznał, iż kwestia ustalenia następców prawnych osoby zmarłej stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa - będące przesłanką do zawieszenia z urzędu postępowania w przedmiotowej sprawie. Jednakże Sąd uznał, że nie jest to zagadnienie wstępne i kwestię tę reguluje art. 97 § 1 pkt 1 kpa. Zgodnie z nim organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 kpa, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105 kpa). Natomiast art. 99 kpa stanowi, że organ administracji publicznej, który z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 1-3 kpa zawiesił postępowanie wszczęte na żądanie strony, poczyni równocześnie niezbędne kroki w celu usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania, jeżeli interes społeczny przemawia za załatwieniem sprawy. Zatem Minister Infrastruktury i Rozwoju zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie powołując niewłaściwą podstawę prawną - art. 97 § 1 pkt 4 kpa zamiast art. 97 § 1 pkt 1 kpa - co skutkowało koniecznością uchylenia tego postanowienia. Należało również uchylić następną część postanowienia, gdyż możliwość wezwania strony do wystąpienia do sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego wynika z treści art. 100 kpa, który odnosi się do sytuacji zawieszenia postępowania tylko z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt. 4 kpa - gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W związku z tym zarówno zaskarżone postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r., jak i utrzymane nim w mocy postanowienie tegoż organu z dnia [...] grudnia 2014 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 7, 77, 80 i 97 § 1 pkt. 1 kpa - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pragnie też podkreślić, że Minister Infrastruktury i Rozwoju prawidłowo uznał, iż stronami postępowania nadzorczego dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej powinny być osoby obecnie dysponujące tytułami prawnorzeczowymi do nieruchomości m.in. właściciele mieszkań znajdujących się w posadowionym na tym gruncie budynku, dysponujący przypisanym do tych lokali udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu. Orzecznictwo sądowe w sprawach gruntów warszawskich wypracowało pogląd, że stronami postępowania nadzorczego są nie tylko przeddekretowi właściciele (i ich spadkobiercy) nieruchomości, ale także każdy, komu przysługuje tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, a zatem obecni właściciele lokali (i to zarówno w budynkach dekretowych jak i podekretowych),jak i obecni użytkownicy wieczyści nieruchomości (wyrok NSA z 24 kwietnia 2008 r. sygn. I OSK 264/08, wyrok NSA z 8 lutego 2007 r. sygn. I OSK 1110/06, wyrok NSA z 31 marca 2011 r. sygn. I OSK 798/10, dostępne na stronie internetowej: https:llcbois.nsa.gov.pl). Z orzeczeń tych wynika, iż stroną postępowania dotyczącego nieruchomości jest każdy podmiot, któremu obecnie przysługują prawa rzeczowe do tej nieruchomości. Wynika to z faktu, że właściciele lokali są jednocześnie właścicielami części wspólnych budynku i urządzeń (w przypadku budynku dekretowego) i w każdym przypadku są współużytkownikami wieczystymi gruntu, co do którego zgłoszono roszczenia dekretowe i trwa postępowanie nadzorcze, a zarazem ich prawa mogą być przeszkodą do zaspokojenia roszczeń byłych właścicieli dekretowych. Z powyższych względów Sąd uznał skargę za zasadną i działając na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.